Siirry sisältöön

Valtiontalouden tarkastusviraston vuosikertomus eduskunnalle 2021

fi sv en
Haku

Koronavuosi muutti valtion taloudenpidon

Vuonna 2020 koronaviruspandemia seurauksineen pakotti kaikki toimimaan monessa asiassa uudella tavalla. Myös valtion rahankäyttö muuttui suunnitellusta dramaattisesti. Valtion menot kasvoivat viidenneksellä edellisvuodesta. Valtiontaloutta ohjaavien budjettikehysten ja euroalueen julkisen talouden sääntöjen noudattamisesta luovuttiin. Menojen kasvaessa ja tulojen vähetessä velan määrä kasvoi nopeasti. Lisälainaa otettiin merkittävältä osin poikkeuksellisilla keinoilla. Pandemia aiheutti myös muille toimijoille paljon menoja, jotka valtio pääosin kantoi velkaantumalla. Valtiolla on suuri rooli myös elvytystoimissa.


Koronaviruspandemia vaikutti yllättävästi ja voimakkaasti valtion talouteen vuonna 2020. Pandemia jatkuu yhä ja vaikuttaa edelleen talouteen ja yhteiskuntaan. Nämä vaikutukset arvioidaan ja valtion varojen käytön tarkoituksenmukaisuus tarkastetaan pääosin myöhemmin. Tarkastusvirasto kuitenkin aloitti pian kevään 2020 poikkeusolojen alettua poikkeuksellisten yritystukien ja huoltovarmuustoiminnan tarkastukset. Koronakriisi vaikutti merkittävästi myös valtion velanhoidon ja menokehyksien tarkastusten sisältöön.

Kehysjärjestelmän noudattamisesta luovuttiin väliaikaisesti

Kehysjärjestelmä on monivuotinen ohjausväline, jolla pyritään rajoittamaan hallituksen päätöksistä riippuvien valtion menojen kasvua päättämällä valtion budjetin menojen katosta. Kehykseen sisällytettävistä menoista päättää aina hallitus, ja valtion menoista noin 80 prosenttia on normaalisti kehyksen piirissä. Kehyksen tarkoitus ei ole rajoittaa kaikkia menoja: erityisesti työttömyyteen, asumistukeen ja toimeentulotukeen eli sosiaaliturvaan liittyvät menot ovat tarkoituksella kehyksen ulkopuolella, sillä ne tasaavat automaattisesti suhdannevaihteluita.

Koronaviruspandemia edellytti valtiolta runsaasti menolisäyksiä, joiden määrää oli hyvin vaikea ennustaa. Uusia ja kasvaneita menoja olisi ollut todennäköisesti mahdotonta priorisoida suhteessa kehysmenoihin lyhyessä ajassa neuvottelemalla. Kehyksen noudattamisesta luovuttiinkin nopeasti, kun kriisin taloudellinen merkittävyys havaittiin keväällä 2020.

Vaikka kehysjärjestelmä on ollut toimiva väline rajoittamaan valtion menojen kasvua, niin kehysjärjestelmässä on ollut heikkouksia myös ennen koronakriisiä. Vaalivuonna hallitusvastuun vaihtumisen jälkeen annetut lisätalousarviot eivät kuulu niin päättyneen kuin alkaneenkaan vaalikauden kehykseen. Nämä lisätalousarviot olisi hyvä ottaa kehyssäännön piiriin. Menosääntö ei myöskään kytkeydy valtion tuloihin. Tulojen huomiointi mahdollistaisi sekä meno- että tulopolitiikan toimimisen yhtenä kokonaisuutena ja toisi lyhyelle aikavälille ennakoitavuutta.

Paluu kehysjärjestelmään ei ole vielä onnistunut.

Usein kehyksen toimivuutta on lisäksi heikentänyt se, että talouden tasapainotavoitteiden saavuttaminen on sidottu muiden tavoitteiden, kuten talouskasvua tai työllisyyttä koskevien tavoitteiden saavuttamiseen. Hallituksella on kuitenkin suora päätösvalta vain valtion menotasoon, jolloin tavoiteltu tasapaino voi jäädä saavuttamatta esimerkiksi silloin, jos verotulot eivät kasva odotetusti. Jos menosääntö on asetettu siten, että tasapainotavoitteiden saavuttaminen riippuu muiden tavoitteiden saavuttamisesta, menosääntöä tulisi hallituskauden aikana arvioida uudelleen, jos näitä tavoitteita ei saavuteta.

Vuoden 2021 talousarviossa paluu kehysjärjestelmään ei ole täysin onnistunut, ja kehykseen on edelleen tehty lukuisia poikkeuksia. Suoraan pandemian hoitoon liittyvien kustannusten pitäminen kehyksen ulkopuolella on ollut perusteltua. Lisäksi jo alkuperäiseen vuoden 2021 talousarvioon sisältyi ylimääräinen 500 miljoonan euron varaus, jota kehys- ja lisätalousarvioneuvotteluissa kasvatettiin edelleen 1,85 miljardiin euroon. Valtion kehysjärjestelmää koskeneessa tarkastuksessa (Tarkastuskertomus 8/2021) tätä erää, jota hallitus kuvaa kertaluonteiseksi ja finanssipoliittisesti pakolliseksi koronasta aiheutuvaksi menoksi, pidettiin puutteellisesti perusteltuna. Kehysjärjestelmä on kuitenkin osoittanut tarpeellisuutensa valtion menojen kasvun rajoittamisessa ja finanssipoliittisten tavoitteiden saavuttamisessa. Järjestelmä on ollut myös yksi keino, jolla Suomi on pyrkinyt saavuttamaan Euroopan unionin budjettikehysdirektiivin koko julkistaloudelle asettamat keskipitkän aikavälin alijäämätavoitteet. Kehyksen noudattamiseen olisi hyvä palata mahdollisimman nopeasti.

Lainamäärä kasvoi ja lainaamisessa turvauduttiin poikkeuksellisiin keinoihin

Vuonna 2020 valtion lainantarve kasvoi nopeasti, eikä muutoksen suuruudesta ollut vielä tarkkaa kuvaa keväällä koronakriisin alettua. Valtio varautui tuolloin verotulojen vähentymiseen ja menojen lisääntymiseen kasvattamalla kassapuskuriaan huomattavasti lainanotolla. Vuoden alun 4,9 miljardin likvidi kassa nousi suurimmillaan 17,6 miljardiin euroon toukokuussa. Lainantarve kasvoi myös huomattavasti. Kun vuoden 2020 talousarviossa suunniteltu nettolainanotto oli 2 miljardia euroa, lopullinen tarve nousi 19,1 miljardiin euroon. Valtionlainojen markkinoiden ongelmien vuoksi maalis-toukokuussa 2020 valtio hankki pitkiä lainoja suurelta osin poikkeuksellisin menettelyin.

Vanhoja viitelainoja kasvatettiin tekemällä niihin kahdenvälisiä lisäemissioita (private placement). Private placement -menettelyssä valtio neuvottelee kahdenvälisesti päämarkkinatakaajapankkien kanssa myydäkseen uusia lainaeriä yhdelle tai useammalle sijoittajalle. Vuoden 2020 kaikkiaan 19,1 miljardin euron nettolainanotosta näin toteutettiin 7,35 miljardia euroa. Poikkeuskeinosta luovuttiin, kun markkinoiden toiminta oli palautunut normaalimmaksi muun muassa Euroopan keskuspankin toimien vuoksi.

Toukokuun 2020 jälkeen valtion nettolainanotto on tapahtunut normaalisti laskemalla liikkeeseen uusia viitelainoja ja huutokauppaamalla lisäeriä vanhoihin viitelainoihin. Kassapuskurin kasvattaminen ja poikkeuskeinot pitkäaikaisen lainan hankinnassa mahdollistivat nettolainanoton lisäämisen ja turvasivat valtion rahoituksen, mikä on velanhallinnan tärkein tavoite. Toimet otettiin käyttöön nopeasti, mikä ei kuitenkaan tapahtunut täysin ongelmitta. Toimia ei esimerkiksi ehditty dokumentoida normaalisti. Private placement -lisäemissioita voi olla tarpeen käyttää myös tulevissa kriiseissä. Tarkastuksessa Valtion velanhallinta tarkastusvirasto toteaa, että käyttöönoton kynnyksen on kuitenkin hyvä olla korkea. Prosessin kuvaus ja ohjeistus on myös syytä valmistella asianmukaisiksi, jotta toimintatapa on helppo ottaa tarpeen tullen käyttöön.

Vuosina 2016–2019 valtion lainanotto on vaihdellut vajaasta 10 miljardista noin 15 miljardiin. Lainainstrumentit ovat olleet syndikoitu liikkeeseenlasku, huutokauppa ja Euro Medium Term Note -ohjelma. Näiden lisäksi vuonna 2020 käytössä oli private placement -instrumentti. Sen osuus vuoden 2020 lainanotosta oli yli kolmannes. Muiden kolmen instrumentin yhteenlaskettu osuus jäi alle 15 miljardiin, kaikkiaan lainanotto oli yli 20 miljardia.
Kuvio: Valtion lainanotto kasvoi vuonna 2020 ja merkittävässä asemassa oli private placement -instrumentti, jota ei ole normaalitilanteessa käytetty. (Pitkäaikainen velka, uudet liikkeeseen­laskut 2016–2020.)

Suomen velanhallinnan strategia on toiminut hyvin myös kriisioloissa. Koronakriisin hyvin poikkeuksellisissa oloissa pystyttiin toteuttamaan velanhallinnan tärkein tavoite eli valtion rahoituksen turvaaminen. Myös kustannuksia on onnistuttu hallitsemaan asettamalla strateginen korkoriskiasema, joka pyritään saavuttamaan hyödyntämällä johdonnaisinstrumentteja. Korkokustannussäästöt ovat olleet merkittävät: Valtiokonttorin laskelmien mukaan säästö on yli 3,5 miljardia euroa 2000-luvun aikana. Vaikka valtion velan määrä on lisääntynyt, valtion korkokustannukset ovat laskeneet viimeisen vuosikymmenen ajan. Korot ja niiden määräytyminen ovat kuitenkin olleet jo pitkään poikkeuksellisessa tilassa, minkä vuoksi on hyvä, että valtiovarainministeriö arvioi parhaillaan myös vaihtoehtoisia velkastrategioita.

Yritystukia kohdistettiin runsaasti sekä kehittämiseen että koronakriisistä aiheutuneisiin vaikeuksiin

Koronaviruspandemiaa seurasi talouskriisi, joka kohteli erilaisia yrityksiä hyvin eri tavoin. Varsinkin jotkin palvelualan yritykset olivat vaikeuksissa, kun taas monella tuotannollisella alalla vaikutukset olivat vähäisiä. Valtio tuki yrityksiä runsaasti vuonna 2020, ja osa tuista jatkuu edelleen vuonna 2021. Euromääräisesti merkittäviä olivat heti kriisin alettua päätetyt 1,3 miljardin euron kehittämistuet, jotka kanavoitiin Business Finlandin ja ELY-keskusten kautta, sekä useassa eri erässä päätetyt kustannustuet, joita Valtiokonttori myönsi vuonna 2020 yhteensä 139 miljoonaa euroa yritysten menettämän liikevaihdon korvaamiseen. Tarkastusvirasto tarkasti, onko koronakriisin perusteella myönnettyjä häiriötukia hallinnoitu ja kohdennettu asianmukaisesti erityisesti kriisin talousvaikutusten kannalta.

Koronakriisillä perusteltiin myös yritysten kehittämistukia.

Business Finland ja ELY-keskukset myönsivät kehittämistukia runsaasti yrityksille, jotka eivät olleet kärsineet kriisistä taloudellisesti. Tuen tarvetta ei avustuspäätöksiä valmisteltaessa arvioitu asianmukaisesti. Ongelmallista oli myös, että hakijoita ei kohdeltu tukien hallinnoinnissa tasapuolisesti. Tukilinjauksia tulkittiin tapauskohtaisesti joko tiukasti tai väljästi. Ongelmia aiheutti myös se, että käyttöön otettiin yhtä aikaa useita tukimuotoja. Viranomaisten oli vaikea tulkita, miten ne vaikuttavat toisiinsa tukipäätöksiä tehtäessä. Tämä johti siihen, että joillekin hakijoille myönnettiin päällekkäisiä tukia.

Visualisointi: Koronapandemian seurauksena vuonna 2020 kehittämistukia saaneet toimialat ja niiden liikevaihdon kehitys

Kuviosta voit tarkastella, miten myönnetyt kehittämistuet kohdentuivat eri toimialoille ja miten pandemia vaikutti toimialojen liikevaihtoon. Ympyrän koko kertoo myönnetyn tuen määrän suhteessa muihin toimialaryhmiin. Ympyrän sijainti pystyakselilla kuvaa toimialan liikevaihdon kehitystä maalis-kesäkuusta 2019 huhtikuuhun 2020. Liikevaihdon muutos ilmaistaan myös ympyrän keskellä olevassa prosenttiluvussa.

Tutustu visualisoinnin taustoihin täällä.

Nopeasti käyttöön otettujen kehittämistukien puutteita pyrittiin paikkaamaan kustannustuella, jota valmisteltiin pitempään. Valtiokonttori myönsi kustannustukia useammassa eri vaiheessa. Tukia oli erilaisia, ja ne sisälsivät erilaisia ehtoja. Toisin kuin yleisesti käytössä olleet kehittämistuet, kustannustuet suunnattiin niihin liittyvillä ehdoilla vain yrityksille, joiden liikevaihto oli pudonnut merkittävästi koronaviruksen vuoksi ja joilla on ollut vaikeuksia sopeuttaa liiketoimintaansa ja kustannuksiaan muuttuneeseen tilanteeseen. Kustannustukien myöntämisperusteissa käytettiin useita mahdollisimman objektiivisia kriteereitä. Kokonaisuudessaan koronan perusteella myönnetyt tuet eivät kohdentuneet yritysten talousvaikeuksien kannalta erityisen hyvin.

Kokonaisuudessaan koronan perusteella myönnetyt tuet eivät kohdentuneet yritysten talousvaikeuksien kannalta erityisen hyvin.

Yrityksiä on tuettu merkittävästi myös muuten. Talousvaikeuksista selviämistä helpotettiin myöntämällä verojen maksuun lykkäystä ja lainoille takauksia. Nämä keinot eivät kuitenkaan toteutuneet odotetusti, ja niiden merkitys on jäänyt kohtuullisen vähäiseksi. Toisaalta kriisin alkuvaiheessa ne toivat uskottavuutta kriisipakettien merkittävyydelle.

Huoltovarmuuden turvaaminen ja kriisinhoito testasivat varautumiskykyä

Kokonaisuudessaan Suomi näyttää onnistuneen koronaviruspandemian hoidossa huoltovarmuuden näkökulmasta melko hyvin, vaikka pandemia on ollut jotakin aivan muuta kuin sellainen kriisi, jota varten Suomen huoltovarmuutta on viimeisten vuosikymmenten aikana rakennettu. Julkinen sektori oli varautunut ensisijaisesti sotilaalliseen uhkaan ja pienempiin, lyhytkestoisiin kriiseihin, kuten suuronnettomuuksiin. Toisaalta esimerkiksi vuoden 2018 kansallisessa riskiarviossa esitetty influenssapandemian kuvaus vastaa varsin hyvin nykyistä pandemiaa, ja kansallinen pandemiasuunnitelma päivitettiin vuonna 2012 edellisen sars-epidemian jälkeen. Riskiarvioista huolimatta pitkäaikaisen pandemian hallitsemiseksi ei ollut kuitenkaan etukäteen valmisteltu kovinkaan konkreettisia toimenpiteitä. Vähäiseksi jäi varsinkin varautuminen pandemian taloudellisiin seurauksiin, vaikka ne oli tunnistettu.

Huoltovarmuuden turvaamisessa keskeisessä roolissa on Huoltovarmuuskeskus. Sen tehtäviin kuuluu varautuminen ja sen suunnittelu sekä huoltovarmuusorganisaation ohjaus. Koronakriisissä osoittautui tärkeäksi, että Huoltovarmuuskeskus pystyi ottamaan nopeasti käyttöön varoja hallinnoimastaan Huoltovarmuusrahastosta. Näin oli mahdollista ratkaista nopeasti eteen tulleita huoltovarmuutta uhanneita ongelmia.

Valtio ja yhteiskunta ovat pysyneet toiminnassa koko kriisin ajan. Kriisin vaikutukset ovat myös jääneet kohtuullisen vähäisiksi lukuun ottamatta vaikutuksia osaan taloudesta ja kustannuksia joillekin toimijoille. Lopullisia kustannuksia on myös mahdoton selvittää. Ennen kriisiäkään ei tiedetty, mitkä huoltovarmuuden ylläpidon kustannukset valtiolle ovat, puhumattakaan mahdollisista kustannuksista muille.

Huoltovarmuusorganisaatiossa ja huoltovarmuuden tehtävissä toimii monentyyppisiä organisaatioita. Toimijoina on valtion viranomaisia, muuta julkista hallintoa sekä yksityisiä yrityksiä, ja yksittäisillä kansalaisillakin on huoltovarmuusrooli. Huoltovarmuuden kokonaiskustannukset jäävät piiloon: edes valtionhallinnon kustannuksista ei ole arviota, eikä esimerkiksi valtioneuvoston asettamien huoltovarmuuden tavoitteiden tai Yhteiskunnan turvallisuusstrategian huoltovarmuuden turvaamiseen liittyvien toimien kustannuksia seurata järjestelmällisesti. Huoltovarmuus perustuu suurelta osin yksityisten yritysten toimintaan, eikä niille aiheutuvia kustannuksia myöskään seurata. Tietoon perustuva päätöksenteko vaatisi myös säännöllisiä arvioita toiminnan kustannuksista eri toimijoille.

Huoltovarmuudelle erittäin tärkeän logistiikan tukeen käytettiin yli miljardi.

Koronaviruskriisi on osoittanut, miten merkittävää huoltovarmuuden kannalta on ihmisten ja tavaroiden liikkuminen. Toimivat liikenne- ja logistiikkaketjut ovat materiaalisen huoltovarmuuden perusta. Rajaliikennettä on ollut tarve rajoittaa pandemian leviämisen ehkäisemiseksi, mutta samaan aikaan huoltovarmuuden kannalta välttämätön liikenne on täytynyt järjestää. Valtiolle tämä on merkinnyt suuria kustannuksia. Valtionyhtiöiden, kuten Finnairin ja Finavian, pääomittamiseen ja niille maksettuihin korvauksiin on käytetty lähes miljardi euroa, varustamoiden kuljetustukeen 24 miljoonaa euroa. Logistiikka-alan yrityksiä on tuettu myös yli 1,6 miljardin euron lainoilla ja lainatakauksilla. Varustamoille Huoltovarmuuskeskuksen tuet osoittautuivat tärkeiksi: vaikka henkilöliikenne laivoilla loppui, Huoltovarmuuskeskuksen 30 miljoonan euron tuen avulla laivaliikenne jatkui keväällä 2020 katkeamatta siihen asti, kunnes valtion talousarviorahoitus ehdittiin järjestää.

Koronakriisi toi uudella tavalla esiin, mikä huoltovarmuuden turvaamisessa on tärkeää. Pelkkä materiaalinen varautuminen ei riitä; pandemian aikana keskiöön ovat nousseet avainalojen henkilöstöön ja inhimillisiin voimavaroihin liittyvät riskit. Kriisi osoitti, että yksityisten palveluntuottajien rooliin ja velvollisuuksiin on syytä kiinnittää varautumisessa enemmän huomiota. Julkisen hallinnon toimintoja ulkoistettaessa sopimuksissa tulee huomioida nykyistä systemaattisemmin myös huoltovarmuusvelvoitteet.

Taloudelliset resurssit määräävät lopulta myös selviytymisen kriisistä

Vuoden 2020 hankaluuksista huolimatta yhteiskunta on toiminut eikä ihmisten elämä ole koronavirustautia lukuun ottamatta erityisesti vaarantunut. Kaikki yhteiskunnan ja valtion toiminnot ovat jatkuneet ainakin kohtuullisesti. Suomessa ei ole ollut merkittäviä ongelmia etuuksien maksussa, viranomaistoiminnassa, tuotannon järjestämisessä tai tuotteiden jakelussa. Merkittävin syy tähän on ollut talouden kestävyys. Nopea velkaantuminen on ollut mahdollista, koska lähtötaso on ollut kohtuullinen. Yrityselämää on voitu auttaa selviämään kriisin yli, ja näin on turvattu tuotantopotentiaalin säilymistä. Alkuvaiheen kehittämistukien määrä oli suuri, ja niillä voi olla positiivinen vaikutus tuotannon kasvuun Taloudelliset resurssit ovat turvanneet huoltovarmuutta ja sitä, että yhteiskunnalle tarpeellisia asioita on voitu hankkia myös poikkeuksellisiksi muuttuneilta maailman markkinoilta. Kriisi tuskin jää viimeiseksi, joten jatkossa tärkeää on pitää yhteiskunnan taloudelliset resurssit vahvoina ja valtion talous sellaisena, että valtiolla on mahdollisuus toimia myös tulevissa kriiseissä.

Luku perustuu seuraaviin tarkastuksiin

Lisätietoja antaa

Visa Paajanen
Tuloksellisuustarkastusneuvos
Lataa vuosikertomus (PDF)