Siirry sisältöön

Valtiontalouden tarkastusviraston vuosikertomus eduskunnalle 2021

fi sv en
Haku

Pääjohtajan sijainen Matti Okko: Hallinto uudistuu kriisinhoidon keskellä

Poikkeusolot ovat haastaneet valtionhallinnon, mutta se on pystynyt vastaamaan vaatimuksiin ja turvaamaan talouden toimintaedellytykset. Samaan aikaan valtioneuvoston olisi isojen uudistusten valmistelussa ja toimeenpanossa kyettävä varmistamaan luotettava tietopohja ja riskienhallinta. Taloudenhoidon asianmukaisuudessa on havaittu heikentymistä, ja kehityksen kääntämiseksi on sisäistä valvontaa vahvistettava. Myös tarkastusviraston itsensä tulee näyttää omalla toiminnallaan parempaa esimerkkiä.

Tarkastusvirasto on tarkastus- ja valvontatoiminnassaan keskittynyt koronatilanteen hoidon akuutteihin valtion- ja julkistaloudellisiin kysymyksiin sekä arvioimaan laaja-alaisten uudistusten valmistelua ja toimeenpanoa. Jokavuotinen tilintarkastus ja talousarvion noudattamisen tarkastus tehtiin uudella tavalla, joka huomioi paremmin muun muassa valtion keskitetyt yhteiset prosessit. Tarkastusvirasto on toteuttanut perustehtäväänsä ja noudattanut hyvin tarkastussuunnitelmaa siitä huolimatta, että poikkeusolot edellyttivät myös tarkastamisessa uusien toimintatapojen käyttöä. Poikkeusolot johtivat myös vastaanottamiemme, viranomaisten toimintaa koskevien kantelu- ja väärinkäytösilmoitusten määrän lisääntymiseen merkittävästi.

Toimintamme läpivalaisu on tarpeellista

Vuosikertomusjakso on ollut tarkastusvirastolle poikkeuksellinen. Koronatilanteen tuomien rajoitteiden ohella olemme olleet ennennäkemättömän ulkoisen huomion kohteena, kun sekä viraston taloudenhoito että toiminnan strategiset painopisteet nousivat esiin ensin mediassa ja sitten myös eduskunnassa.

Eduskunnan tarkastusvaliokunta teki viraston taloudenhoitoa koskevan perusteellisen mietinnön, jonka johtopäätöksiin tartuimme välittömästi. Virasto oli myös poikkeuksellisen erityistarkastuksen kohteena. Näiden myötä virasto on itsekin paneutunut aiempaa tarkemmin taloudenhoidon käytäntöihinsä ja kustannustietoisuuteen toiminnassaan. Tilanne on vääjäämättä kuormittanut koko henkilöstöä. Sen vuoksi henkilöstövoimavarojen hallinta nostettiin yhdeksi kuluvan vuoden tärkeimmistä painopisteistä.

Läpivalaisu on paitsi aiheellista myös hyödyllistä, kun suuntaamme uudelta pohjalta tulevaisuuteen. Valtiontalouden riippumaton tarkastaminen lisää yhteiskunnan avoimuutta, vahvistaa luottamusta päätösten toimeenpanoon ja tuottaa tietoa tulevien uudistusten pohjaksi. Tarkastusvirasto on ja sen tulee entistä vahvemmin olla esimerkillinen avoimuuden ja luottamuksen edistäjä ja olennaisen tiedon tuottaja. Esimerkillisyyttä tarvitaan myös siksi, että tarkastustemme perusteella taloudenhoidon laillisuudesta on valtionhallinnossa lipsuttu yhä enemmän. Myös toimintamme tarkoituksenmukainen kohdentaminen ja sitä tukeva organisointi on otettu tarkasteluun ja korjaaviin toimiin on ryhdytty.

Tarkastusvirasto arvioi ja kehittää toimintaansa suunnitelmallisesti.

Haluan tuoda esiin, että toimintaamme läpivalaistaan myös oma-aloitteisesti ja suunnitelmallisesti. Finanssipolitiikan valvonnan erillistoimintoon kohdistunut ulkoinen riippumaton arvio valmistui kesäkuussa 2021. Tulokset kertovat yhtäältä onnistumisesta ja toisaalta evästävät parannuksiin niin toiminnan organisoinnissa kuin analyysityön kohdentamisessa.

Viraston tulevaa toimintaa suunniteltaessa turvataan lakisääteisten ydintehtävien, tarkastus- ja valvontatoiminnan, tarvitsemat resurssit. Kaikessa tarkastamisessa valtiontaloudellinen näkökulma on pidettävä kirkkaana mielessä, ja valtiontaloudellinen merkitys ja oikea-aikaisuus suuntaavat jatkossakin keskeisesti aihevalintoja. Vain näin voimme olennaisesti vaikuttaa valtion taloudenhoitoon – tiiviissä vuorovaikutuksessa eduskunnan, hallinnon ja muiden sidosryhmien kanssa.

Valtion velanoton ja tukitoimien ansiosta Suomi selvisi koronavuodesta ennakoitua paremmin

Korona-aika on osoittanut, että valtion elvytys- ja tukitoimet ovat olleet tärkeä talouden turvaaja poikkeusoloissa. Mahdollisuus saada lisävelkaa kohtuullisilla ehdoilla auttoi Suomea selviämään koronan välittömistä kustannuksista ilman merkittäviä muuhun toimintaan kohdistuvia leikkauksia. Julkisen talouden kestävyyden kannalta on kuitenkin huono tilanne, ettei vielä ole palattu noudattamaan valtiontalouden kehyksiä. Talouden ennusmerkit ja esimerkiksi tarkastusviraston suhdannetilanteen lämpökartta osoittavat, että talouden nousu on alkanut vahvana. Tällaisessa tilanteessa nimenomaan tulisi pyrkiä rajoittamaan julkisia menoja.

Julkisen talouden vahvistaminen edellyttää mahdollisimman pikaista paluuta valtiontalouden kehyksiin.

On samalla hyvä huomata, että budjettikehyksiin palaaminen ei estä pandemian jälkihoidon kannalta välttämättömiä toimia. Tällaisia budjettikehyksen ulkopuolisia mutta valtion menoja kasvattavia toimia ovat etenkin työttömyysturvaan tehdyt väliaikaiset muutokset, joista osa on voimassa vielä kuluvan vuoden aikana. Suomen joustavaa sosiaaliturvajärjestelmää on pidetty yhtenä tekijänä sille, että kansalaisten toimeentulo ei ole kohtuuttomasti heikentynyt koronapandemian aikana.

Lisävelalla oli mahdollista tukea myös yrityksiä ja näin kantaa talouden tuotantopotentiaalia yli kriisin, mikä on hyvin tärkeää myös julkiselle taloudelle. Valtio ei kuitenkaan saanut kaikkea lisävelkaa normaaleilla keinoilla. Tavanomaisten viitelainojen liikkeellelaskun ja huutokauppojen lisäksi lainaa otettiin suoraan yksittäisten pankkien kanssa neuvotellen. Näin saatiin hankittua pitkäaikaista velkaa markkinoiden häiriintymisestä huolimatta. Poikkeusmenettelyt olivat tilanteessa perusteltuja, mutta niiden käyttöön tulee jatkossa olla korkea kynnys.

Yritysten tukemiseksi vuonna 2020 otettiin käyttöön samanaikaisesti useita erilaisia tukimuotoja, joiden soveltuvuutta ja myöntöperusteita ei ehditty arvioida riittävästi ennen toimeenpanoa. Myönnetyt tuet eivät ainakaan aluksi kohdentuneet suurimpiin talousvaikeuksiin joutuneisiin yrityksiin ja toimialoihin. Asia alkoi korjaantua yleisen kustannustuen käyttöönoton myötä. Kustannustukilakiin tehdyt lukuisat muutokset varmistivat, että tuki suuntautuu paremmin niille yrityksille, joiden liiketoiminta on kärsinyt merkittävästi koronaepidemian vuoksi. Osa lakimuutoksista on edelleen voimassa. Poikkeusjärjestelyistä tulisi luopua talousnäkymien parantuessa pandemiatilanteesta huolimatta. Myös muiden yritystukien kokonaisuus kaipaa enemmän huomiota.

Yritystukien tarkoituksenmukaisuutta pitää arvioida kokonaisuudessaan.

Taloudelliset resurssit ovat avainasemassa myös huoltovarmuuden varmistamisessa, vaikka tuskin koskaan saadaan selville, millaiset kokonaiskustannukset aiheutuivat huoltovarmuuden ylläpidosta koronakriisissä. Keväällä 2020 Suomi onnistui turvaamaan huoltovarmuudelle tärkeän rahtiliikenteen katkeamattomana, koska Huoltovarmuusrahaston varoja oli mahdollista ottaa hyvin nopeasti käyttöön.

Vaikka Suomi on pärjännyt koronakriisissä melko hyvin, opittavaakin on. On huomattu, että valtion vahvan tuen ja materiaalisen varautumisen lisäksi inhimillisten voimavarojen hallinta sekä yksityisten palveluntuottajien rooli ovat merkittäviä koko yhteiskuntaa ravisuttavissa kriiseissä.

Hyvin suunniteltu ja toteutettu sisäinen valvonta tukee myös tehokkuustavoitteita

Tarkastusvirasto antoi valtionhallinnolle aiempaa enemmän huomautuksia taloudenhoidon laillisuudesta. Tämä kääntää katseen valtionhallinnon sisäisen valvonnan toimivuuteen. Sisäinen valvonta tarkoittaa toimintayksikön ohjaus- ja toimintaprosesseihin sisältyviä menettelyjä, organisaatioratkaisuja ja toimintatapoja, joiden avulla varmistetaan toiminnan ja talouden lainmukaisuus, talousarvion noudattaminen ja varojen turvaaminen. Menettelyt varmistavat osaltaan myös sen, että taloudesta ja tuloksellisuudesta raportoidaan oikeat ja riittävät tiedot. Valtionhallinnon tehtävien keskittäminen on korostanut sisäisen valvonnan asianmukaisen ja tehokkaan järjestämisen tärkeyttä. Siinä ei ole kuitenkaan täysin onnistuttu.

Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon tehtäviä on keskitetty laajasti Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskukselle (Palkeet). Palkeet vastaa keskitettyjen tehtävien yhteisistä tietojärjestelmistä, niiden automaattisista kontrolleista sekä prosessien kehittämisestä. Tarkastusten perusteella voidaan todeta, että valtionhallinnon tuottavuustavoitteet ovat ohjanneet liiaksikin sisäisen valvonnan ratkaisuja. Tämä on johtanut siihen, että valvonnassa on hyväksytty osin merkittäviä riskejä tai otettu käyttöön korvaavia valvontatoimenpiteitä, jotka ovat kontrolleina tehottomia. Hyvin suunniteltu ja toteutettu sisäinen valvonta tukee myös valtion virastojen toiminnallisen tehokkuuden tavoitteita.

Valtiokonttorilla tulisi olla kokonaisvastuu valtion talous- ja henkilöstöhallinnon keskitettyjen tehtävien työnjaosta ja sisäisestä valvonnasta.

Palkeet ja sen asiakkaina olevat kirjanpitoyksiköt kuuluvat samaan valtiokokonaisuuteen, mikä tulisi huomioida sisäisen valvonnan järjestämisessä. Valtiovarainministeriöllä ja Valtiokonttorilla on keskeinen rooli siinä, että valvontaympäristö kehittyy positiiviseksi ja tehokkaaksi. Omistajuutta valvontaprosessin kokonaisuuden ohjaamisesta tulisi vahvistaa säädösmuutoksin. Tällöin Valtiokonttori voisi ottaa selkeämmän kokonaisvastuun keskitettyjen taloushallintotehtävien työnjaosta ja valvonnasta.

Onnistunut uudistus nojaa laajaan tietopohjaan, vaiheittaiseen toteutukseen ja riskienhallintaan

Kuluvalla vaalikaudella on valmisteltu ja pantu toimeen monia hyvinvointiyhteiskunnalle merkittäviä uudistuksia, jotka kietoutuvat systeemiseksi kokonaisuudeksi ja jotka vaikuttavat toisiinsa osittain samojen rahoittajien, toimijoiden ja asiakasryhmien välityksellä. Uudistukset edellyttävät säädösmuutoksia tai kokonaan uutta lainsäädäntöä. Niiden toimeenpano painottuu joko rakenteellisiin tai toiminnallisiin muutoksiin. Uudistusten taloudelliset vaikutukset ovat osin suoria, mutta usein ne ovat välillisiä, esimerkiksi työllisyyden tai viennin kohenemista ja verotulojen kertymän kasvua. Osa uudistuksista aiheuttaa valtiolle miljardiluokan kustannuksia jo heti toteutuksen alkuvaiheessa, jolloin hyötyjä julkiselle taloudelle saadaan odottaa vuosia.

Aiemmista uudistuksista kertyneiden kokemusten ja viraston tarkastushavaintojen perusteella tiedämme, että uudistusten onnistumista hankaloittaa kolme seikkaa: uudistuksia valmistellaan usein kiireellä, niiden toimeenpanoa on vaikeaa hallita, ja uudistettaviin tietojärjestelmiin liittyy monia ongelmia. Kiire voi johtaa puutteellisiin vaikutusarviointeihin, tulkinnanvaraisiin säädöksiin ja ongelmiin uudistuksen toteutusvaiheessa. Ainakin suurten uudistusten toimeenpano kannattaisi vaiheistaa tai osittaa pienemmiksi kokonaisuuksiksi. Jos ohjausvastuuta ei ole määritelty selkeästi eikä ohjauksessa käytettävä tietopohja ole tarpeeksi kattava ja laadukas, uudistuksen toimeenpano vaikeutuu entisestään.

Hyvinvointialueille olisi tarpeen luoda kustannusten hillintää tukeva mutta niiden itsehallintoa kunnioittava strateginen ohjaus.

Heinäkuussa 2021 käynnistynyt sosiaali- ja terveyspalvelujen ja pelastustoimen uudistus ja hyvinvointialueiden rakentaminen on hyvä esimerkki laajaa säädösvalmistelua edellyttävästä sekä ainakin alkuvaiheessa rakenteisiin painottuvasta ja valtiolle kustannuksia aiheuttavasta uudistuksesta. Uudistuksen säädösvalmistelussa oli mahdollista hyödyntää edellisen vaalikauden valmistelua ja ottaa huomioon silloin havaittuja ongelmakohtia. Valmistelu oli silti haastavaa, koska sitä tehtiin samanaikaisesti koronaepidemian hallintaan ja muun sosiaali- ja terveydenhuoltoon liittyvän säädösvalmistelun rinnalla. Vaikka lait tulevat voimaan porrastetusti puolentoista vuoden aikana ja toimeenpanon valmistelua on käynnistelty osallistavasti ja hankerahoituksen turvin, voi toteutuksesta odottaa haastavaa. Tärkeää olisi kyetä luomaan hyvinvointialueille kustannusten hillintää tukeva mutta samalla niiden itsehallintoa kunnioittava strateginen ohjaus, laadukas tiedontuotanto ja toiminnan seuranta sekä tiedolla johtamista tukevat tietojärjestelmät.

Myös viime vuonna käynnistyneen sosiaaliturvan rakenteellisen ja toiminnallisen kokonaisuudistuksen pitää nojata kattavaan tilannekuvaan ja luotettavaan tietopohjaan. Uudistuksen pohjana tulee olla selkeä käsitys ja tieto siitä, mitä ongelmia nykyisessä järjestelmässä on ja miten niitä voidaan säädöksillä korjata. Tarkastusvirasto on valmistautunut osaltaan varmistamaan uudistusten valmistelussa käytettävän sekä eduskunnalle ja muille päätöksentekijöille esitettävän tietopohjan luotettavuutta.

Kiitän tarkastusviraston henkilöstöä sitoutumisesta tarkastus- ja valvontatyöhön kuluneen vuoden haastavissa olosuhteissa. Sidosryhmiemme palaute kertoo luottamuksesta tarkastajien ammattitaitoa ja viraston tärkeää tehtävää kohtaan. Hyvässä vuorovaikutuksessa varmistamme, että riippumaton toimintamme jatkossakin tuottaa olennaista, avoimuutta ja luottamusta vahvistavaa tietoa yhteiskuntaamme.

Lisätietoja antaa

Matti Okko
Pääjohtajan sijainen, johtaja
Lataa vuosikertomus (PDF)