Gå till innehållet

Statens revisionsverks årsberättelse till riksdagen 2021

fi sv en
Sök

Coronaåret förändrade skötseln av statsfinanserna

Coronaviruspandemin 2020 och följderna av den tvingade alla att agera på ett nytt sätt i många avseenden. Även statens användning av pengar förändrades dramatiskt från det planerade. Statens utgifter ökade med en femtedel jämfört med året innan. Iakttagandet av budgetramarna som styr statsfinanserna och reglerna för de offentliga finanserna i euroområdet slopades. Utgifterna ökade och inkomsterna minskade, och skulderna ökade snabbt. Betydande tilläggslån lyftes med exceptionella medel. Pandemin orsakade också ansenliga utgifter för andra aktörer, som staten höll flytande huvudsakligen genom skuldsättning. Staten har en avgörande roll även beträffande stimulansåtgärderna.


Coronaviruspandemin påverkade statens ekonomi överraskande och kraftigt 2020. Pandemin fortsätter och påverkar fortfarande ekonomin och samhället. Dessa konsekvenser bedöms och ändamålsenligheten i användningen av statens medel granskas huvudsakligen senare. Revisionsverket inledde dock revisioner av exceptionella företagsstöd och försörjningsberedskapen efter att undantagsförhållandena hade utlysts våren 2020. Coronakrisen påverkade också avsevärt innehållet i granskningarna av statens skuldskötsel och utgiftsramar.

Iakttagandet av ramsystemet slopades temporärt

Ramsystemet är ett mångårigt styrmedel som har till syfte att begränsa ökningen av statens utgifter som föranleds av regeringens beslut. Regeringen fastställer ramarnas innehåll och 80 procent av statens utgifter omfattas normalt av ramarna. Avsikten med ramarna är inte att begränsa alla utgifter: i synnerhet utgifterna för arbetslöshet, bostadsbidrag och utkomststöd står avsiktligt utanför ramen, eftersom de automatiskt jämnar ut konjunkturväxlingarna.

Coronaviruspandemin krävde många utgiftsökningar av staten, och deras storlek var mycket svår att förutspå. Det skulle sannolikt ha varit omöjligt att prioritera de nya och större utgifterna i förhållande till ramutgifterna genom snabba förhandlingar, varför man snabbt slopade iakttagandet av ramen när krisens ekonomiska betydelse framgick våren 2020.

Även om ramsystemet har lyckats att begränsa utgiftsökningen i den offentliga ekonomin, förekom det svagheter i det också före coronakrisen. De tilläggsbudgetar som läggs fram under valåret efter att den nya regeringen har tillsatts hör inte till någondera valperiodens ramar. Det vore bra att inkludera dessa tilläggsbudgetar i ramregeln. Dessutom är utgiftsregeln inte kopplad till statens inkomster. Beaktandet av inkomsterna skulle göra det möjligt för utgifts- och inkomstpolitiken att fungera som en helhet och ge förutsägbarhet på kort sikt.

Återgången till ramsystemet har ännu inte lyckats.

Ramens funktion har ofta försvagats av att uppnåendet av de ekonomiska balansmålen är kopplat till andra mål, såsom ekonomisk tillväxt eller sysselsättning. Regeringen har ändå direkt beslutanderätt endast gällande statens utgiftsnivå, varvid den eftersträvade balansen kan utebli till exempel om skatteinkomsterna inte ökar som väntat. Om utgiftsregeln har fastställts så att uppnåendet av balansmålen beror på uppnåendet av de övriga målen, borde utgiftsregeln utvärderas på nytt under regeringsperioden, om dessa mål inte uppnås.

Återgången till ramsystemet lyckades inte i budgeten för 2021, och det har fortfarande gjorts många undantag i ramarna. Det har varit motiverat att hålla kostnaderna för direkta pandemiåtgärder utanför ramen. I den ursprungliga budgeten för 2021 ingick dessutom en extra reservering på 500 miljoner euro, som vid förhandlingarna om ram- och tilläggsbudgeten ytterligare utökades till 1,85 miljarder euro. Denna post, som regeringen beskriver som en engångsföreteelse och en finanspolitiskt nödvändig utgift på grund av coronapandemin, ansågs vara bristfälligt motiverad vid granskningen av det statliga ramsystemet (Revisionsberättelse 8/2021). Ramsystemet har dock visat sig vara nödvändigt för att begränsa ökningen av statens utgifter och för att de finanspolitiska målen ska uppnås. Systemet har också varit ett sätt med vilket Finland strävat efter att uppnå de medelfristiga underskottsmålen som EU:s budgetramdirektiv ställt upp för hela den offentliga ekonomin. Det vore bra att återgå till att följa ramen så snart som möjligt.

Lånebeloppet ökade och exceptionella medel användes vid upplåningen

Statens lånebehov ökade snabbt 2020 och i början av coronakrisen hade man ingen exakt uppfattning om hur stort lånebehovet skulle bli. Då förberedde sig staten för minskade skatteinkomster och ökade utgifter genom att utöka sin kassabuffert avsevärt med hjälp av upplåning. Som mest ökade den likvida kassan från 4,9 miljarder euro i början av året till 17,6 miljarder euro i maj. Lånebehovet ökade också markant. När nettoupplåningen i budgeten för 2020 uppgick till 2 miljarder euro, ökade det slutliga behovet till 19,1 miljarder euro. På grund av problemen på marknaden för statliga lån i mars–maj 2020 tog staten långfristiga lån till en stor del genom exceptionella förfaranden.

Gamla referenslån utökades genom bilaterala tilläggsemissioner (private placement). Ett private placement-förfarande innebär att staten förhandlar bilateralt med banker som fungerar som huvudmarknadsgaranter för att sälja nya låneposter till en eller flera ­investerare. Av nettoupplåningen på 19,1 miljarder euro 2020 genomfördes 7,35 miljarder euro på det här viset. Man avstod från undantaget när marknaden hade normaliserats, bland annat på grund av Europeiska centralbankens åtgärder.

Efter maj 2020 har statens nettoupplåning skett normalt genom att emittera nya referenslån och auktionera ut tilläggsposter i gamla referenslån. Ökningen av kassabufferten och undantagsförfarandena vid anskaffningen av långfristiga lån gjorde det möjligt att öka nettoupplåningen och trygga den statliga finansieringen, vilket är skuldhanteringens viktigaste syfte. Åtgärderna genomfördes i snabb takt, men inte helt utan problem. Åtgärderna hann till exempel inte dokumenteras normalt. Private placement kan behöva användas även vid framtida kriser. Revisionsverket konstaterar i revisionen Statens skuldhantering att tröskeln dock gärna får vara hög. Det är också skäl att bereda processbeskrivningen och anvisningarna så att förfarandet vid behov lätt kan tas i bruk.

Statens upplåning har varierat från nästan 10 miljarder till cirka 15 miljarder under åren 2016–2019. Låneinstrumenten har bestått av syndikerade emissioner, auktioner och Euro Medium Term Note-programmet. Utöver dessa användes ett private placement-instrument 2020. Dess andel uppgick till över en tredjedel av upplåningen 2020. De övriga tre instrumentens sammanlagda belopp låg under 15 miljarder, totalt uppgick upplåningen till över 20 miljarder.
Figur: Statens upplåning ökade 2020. Private placement, som inte har använts i normala situationer, spelade en viktig roll i sammanhanget. (Långfristig skuld, nya emissioner 2016—2020.)

Finlands strategi för skuldhantering har fungerat bra även i krissituationer. Under coronakrisens exceptionella förhållanden kunde man uppnå det viktigaste målet för skuldhanteringen, dvs. att trygga den statliga finansieringen. Genom att fastställa en strategisk ränteriskposition som man strävar efter att uppnå med hjälp av derivatinstrument har man också lyckats med kostnadskontrollen. Räntekostnadsbesparingarna har varit betydande: enligt Statskontorets beräkningar uppgår besparingen under 2000-talet till över 3,5 miljarder euro. Även om statsskulden har ökat har statens räntekostnader sjunkit under det senaste decenniet. Räntorna och fastställandet av dem har dock redan länge varit exceptionella och därför är det bra att finansministeriet för närvarande utvärderar även alternativa skuldstrategier.

Talrika företagsstöd beviljades för både utveckling och svårigheter på grund av coronakrisen

Coronaviruspandemin åtföljdes av en ekonomisk kris som behandlade olika företag på mycket olika sätt. I synnerhet vissa tjänsteföretag hade svårigheter, medan effekterna inom många produktionssektorer var små. Staten stödde företagen i stor utsträckning 2020 och en del av stöden fortsätter 2021. Utvecklingsstöden på 1,3 miljarder euro som slogs fast genast i början av krisen och kanaliserades via Business Finland och NTM-centralerna, samt de kostnadsstöd på 139 miljoner euro som Statskontoret beviljade 2020 för att ersätta företagens uteblivna omsättning, och som fastställdes i flera poster, var beloppsmässigt betydande. Revisionsverket granskade om stöden som beviljats med anledning av coronakrisen har förvaltats och fördelats ändamålsenligt, särskilt i fråga om krisens ekonomiska effekter.

Även företagens utvecklingsstöd motiverades med coronakrisen.

Business Finland och NTM-centralerna beviljade rikligt med utvecklingsstöd till företag som inte hade drabbats ekonomiskt av krisen. Stödbehovet bedömdes inte på behörigt sätt vid beredningen av understödsbesluten. Det var också problematiskt att sökandena inte behandlades jämlikt i administrationen av stöden. Riktlinjerna för stöden tolkades från fall till fall antingen strikt eller generöst. Problemet var också att flera stödformer infördes samtidigt. Myndigheterna hade svårt att tolka hur de påverkar varandra när stödbeslut fattas. Detta ledde till att vissa sökande beviljades överlappande stöd.

Visualisering: Branscher som fått utvecklingsstöd till följd av coronapandemin 2020 och utvecklingen av deras omsättning

Figuren visar hur de beviljade utvecklingsstöden riktades till olika branscher och hur pandemin påverkade branschernas omsättning. Cirklarnas storlek beskriver beloppet av det utvecklingsstöd som beviljats branschen i förhållande till andra branscher. På vertikalaxeln beskrivs hur branschernas omsättning ändrades i april 2020 jämfört med medelvärdet för omsättningen i mars–juni föregående år. Procenttalet mitt i cirkeln anger också ändringen i omsättningen.

Ta del av bakgrunden för visualiseringen här.

Man strävade efter att korrigera bristerna i de utvecklingsstöd som snabbt togs i bruk med ett kostnadsstöd som bereddes under en längre tid. Statskontoret beviljade kostnadsstöd i flera olika skeden. Stöden varierade och innehöll olika villkor. Till skillnad från de allmänt använda utvecklingsstöden riktades kostnadsstöden med tillhörande villkor endast till företag vars omsättning hade sjunkit betydligt på grund av coronaviruset och som hade haft svårigheter att anpassa sin affärsverksamhet och sina kostnader till situationen. I grunderna för beviljande av kostnadsstöd användes flera möjligast objektiva kriterier. I sin helhet fördelade sig de coronarelaterade stöden inte särskilt väl med tanke på företagens ekonomiska svårigheter.

I sin helhet fördelade sig de coronarelaterade stöden inte särskilt väl med tanke på företagens ekonomiska svårigheter.

Företagen har fått betydande stöd även i övrigt. Man underlättade hanteringen av ekonomiska svårigheter genom att bevilja lånegarantier och uppskov för betalning av skatter. Dessa åtgärder förverkligades dock inte som väntat och deras betydelse har varit relativt liten. Å andra sidan gav de i början av krisen trovärdighet för krispaketens betydelse.

Tryggandet av försörjningsberedskapen samt krishanteringen testade beredskapsförmågan

På det hela taget verkar Finland ha lyckats rätt bra med hanteringen av coronaviruspandemin ur försörjningsberedskapssynvinkel, även om pandemin inte varit en sådan kris för vilken Finlands försörjningsberedskap har byggts upp under de senaste decennierna. Den offentliga sektorn hade i första hand förberett sig på militära hot och mindre, kortvarigare kriser, såsom storolyckor. Å andra sidan motsvarar till exempel beskrivningen av influensapandemin i den nationella riskbedömningen 2018 mycket väl den nuvarande pandemin. Den nationella pandemiplanen uppdaterades 2012 efter den föregående sars-epidemin. Trots riskbedömningarna hade man dock inte på förhand förberett särskilt konkreta åtgärder för att hantera en långvarig pandemi. I synnerhet beredskapen inför de ekonomiska följderna av pandemin förblev obetydlig, även om följderna hade identifierats.

Försörjningsberedskapscentralen har en central roll i tryggandet av försörjningsberedskapen. Till dess uppgifter hör beredskap och dess planering samt styrning av försörjningsberedskapsorganisationen. Under coronakrisen visade det sig vara viktigt att Försörjningsberedskapscentralen snabbt kan ta i bruk medel ur Försörjningsberedskapsfonden, som den förvaltar. På så sätt var det möjligt att snabbt lösa problem som hotade försörjningsberedskapen.

Staten och samhället har fungerat under hela krisen. Effekterna av krisen har också varit relativt små, med undantag av konsekvenserna för en del av ekonomin och kostnaderna för vissa aktörer. De slutliga kostnaderna är omöjliga att utreda. Före krisen visste man inte ens vilka kostnaderna för upprätthållandet av försörjningsberedskapen är för staten, för att inte tala om eventuella kostnader för andra aktörer.

Det finns många typer av organisationer inom försörjningsberedskapsorganisationen och försörjningsberedskapen. Aktörerna är statliga myndigheter, övrig offentlig förvaltning samt privata företag. Även enskilda medborgare har en roll i sammanhanget. De totala kostnaderna för försörjningsberedskapen förblir dolda: det finns inte ens någon uppskattning av statsförvaltningens kostnader och till exempel kostnaderna för de av statsrådet uppställda målen för försörjningsberedskapen eller åtgärderna för att trygga försörjningsberedskapen i Säkerhetsstrategin för samhället följs inte upp systematiskt. Försörjningsberedskapen grundar sig till stor del på verksamheten hos privata företag och kostnaderna för dem följs inte heller upp. Informationsbaserat beslutsfattande skulle också kräva regelbundna utvärderingar av verksamhetens kostnader för olika aktörer.

Över en miljard användes för att stödja logistiken, som är mycket viktig för försörjningsberedskapen.

Coronakrisen har visat hur viktigt det är för försörjningsberedskapen att människor och varor rör sig. Fungerande trafik- och logistikkedjor utgör grunden för den materiella försörjningsberedskapen. Det har funnits ett behov av att begränsa gränstrafiken för att förhindra spridningen av viruset, men samtidigt måste den trafik som är nödvändig för försörjningsberedskapen fungera. Detta har inneburit stora kostnader för staten. Nästan en miljard euro har använts till kapitalisering samt ersättningar till statsbolag, såsom Finnair och Finavia. Transportstödet till rederierna uppgick till 24 miljoner euro. Logistikföretag har också fått över 1,6 miljarder euro i stöd genom lån och lånegarantier. Stöden från Försörjningsberedskapscentralen visade sig vara viktiga för rederierna: även om persontrafiken på fartygen upphörde, fortsatte fartygstrafiken våren 2020 med hjälp av Försörjningsberedskapscentralens stöd på 30 miljoner euro tills man hann ordna med statens budgetfinansiering.

Coronakrisen visade på ett nytt sätt vad som är viktigt för tryggandet av försörjningsberedskapen. Enbart materiell beredskap är inte nog: riskerna med nyckelbranschernas personal och mänskliga resurser har aktualiserats under pandemin. Krisen visade att det finns skäl att fästa större uppmärksamhet vid de privata tjänsteproducenternas roll och skyldigheter i beredskapen. När den offentliga förvaltningens funktioner läggs ut på entreprenad bör försörjningsberedskapsskyldigheterna beaktas på ett mer systematiskt sätt i avtalen än i nuläget.

De ekonomiska resurserna avgör slutligen också hur man klarar en kris

Trots svårigheterna 2020 har samhället fungerat och människornas liv har inte äventyrats särskilt mycket med undantag av coronavirussjukdomen. Alla samhälleliga och statliga funktioner har fortsatt åtminstone i någon mån. Finland har inte haft några betydande problem med utbetalningen av förmåner, myndighetsverksamheten eller med produktionen och distributionen av produkter. Den främsta orsaken till detta är ekonomisk hållbarhet. En snabb skuldsättning har varit möjlig eftersom utgångsnivån har varit rimlig. Man har kunnat hjälpa näringslivet att klara sig över krisen och har på så sätt tryggat produktionspotentialen. Antalet utvecklingsstöd i det inledande skedet var stort och de kan ha en positiv inverkan på produktionstillväxten. De ekonomiska resurserna har tryggat försörjningsberedskapen och man har lyckats skaffa samhälleliga nödvändigheter även på en exceptionellt förändrad världsmarknad. Krisen blir knappast den sista. Därför är det viktigt att bevara styrkan i samhällets ekonomiska resurser och i statens ekonomi så att staten har möjlighet att agera även i framtida kriser.

Tilläggsuppgifter

Visa Paajanen
Effektivitetsrevisionsråd
Ladda ner årsberättelsen (PDF)