Gå till innehållet

Statens revisionsverks årsberättelse till riksdagen 2021

fi sv en
Sök

Generaldirektörens ställföreträdare Matti Okko: Förvaltningen förnyas mitt i krishanteringen

Undantagsförhållandena har varit en utmaning för statsförvaltningen. Statsförvaltningen har dock kunnat svara mot kraven som ställts på den och trygga de ekonomiska verksamhetsförutsättningarna. Samtidigt borde statsrådet kunna säkerställa riskhanteringen och att kunskapsunderlaget är tillförlitligt då stora reformer bereds och verkställs. Det finns iakttagelser om att ändamålsenligheten i skötseln av ekonomin har försämrats och för att vända utvecklingen måste den interna kontrollen stärkas. Även revisionsverket ska via sitt eget agerande visa ett bättre exempel.

Revisionsverket har i sin revisions- och tillsynsverksamhet fokuserat på akuta frågor som skötseln av coronasituationen har medfört för statsekonomin och de offentliga finanserna samt på att utvärdera beredningen och verkställandet av övergripande reformer. Den årliga redovisningsrevisionen och granskningen av budgetefterlevnaden gjordes på ett nytt sätt, som bättre beaktar bland annat statens centraliserade gemensamma processer. Revisionsverket har utfört sin basuppgift och följt granskningsplanen väl, trots att undantagsförhållandena förutsatte att nya tillvägagångssätt användes även inom revisionen. Undantagsförhållandena ledde också till en signifikant ökning av antalet klagomål och anmälningar om missbruk rörande myndigheternas verksamhet.

Det är nödvändigt att genomlysa vår verksamhet

Årsberättelseperioden har varit exceptionell för revisionsverket. Vid sidan av de begränsningar som coronasituationen medfört har vi varit föremål för en aldrig tidigare skådad extern uppmärksamhet, då både ämbetsverkets skötsel av ekonomin och verksamhetens strategiska insatsområden först lyftes fram i medierna och sedan även i riksdagen.

Riksdagens revisionsutskott utarbetade ett grundligt betänkande om ämbetsverkets skötsel av ekonomin. Vi vidtog omedelbart åtgärder utifrån slutsatserna i betänkandet. Revisionsverket var också föremål för en exceptionell specialrevision. I och med dessa har ämbetsverket också själv fördjupat sig i sin praxis för skötseln av ekonomin och kostnadsmedvetenheten i verksamheten. Situationen har ofrånkomligen belastat hela personalen. Därför lyftes hanteringen av personalresurserna fram som en av de viktigaste prioriteringarna under innevarande år.

Genomlysningen är inte bara befogad utan också nyttig när vi från en ny bas styr mot framtiden. En oberoende granskning av statsfinanserna ökar öppenheten i samhället, stärker förtroendet för verkställandet av besluten och producerar information som grund för kommande reformer. Revisionsverket är och måste i högre grad än tidigare fungera som ett föredöme när det gäller att främja öppenhet och tillförsikt och producera väsentlig information. Föredömlighet behövs också därför att enligt våra revisioner har statsförvaltningen allt mer gett avkall på lagligheten i skötseln av ekonomin. Vi har också skärskådat huruvida inriktningen av vår verksamhet är ändamålsenlig och huruvida organisationen stöder den, och vi har inlett korrigerande åtgärder.

Revisionsverket utvärderar och utvecklar sin verksamhet systematiskt.

Jag vill påpeka att vår verksamhet också genomlyses på eget initiativ och planenligt. En extern och oberoende utvärdering av övervakningen av finanspolitiken färdigställdes i juni 2021. Resultaten berättar å ena sidan om framgång och ger å andra sidan anvisningar om hur verksamheten kan organiseras och analysarbetet inriktas bättre.

I planeringen av ämbetsverkets framtida verksamhet tryggas de resurser som behövs för de lagstadgade kärnuppgifterna, det vill säga revisions- och tillsynsverksamheten. I all revisionsverksamhet ska det statsfinansiella perspektivet tydligt stå i fokus och i ämnesvalen spelar betydelsen och aktualiteten för statsfinanserna även i fortsättningen en central roll. Endast på detta sätt kan vi väsentligt påverka skötseln av statsfinanserna – i nära växelverkan med riksdagen, förvaltningen och andra intressentgrupper.

Tack vare statens upplåning och stödåtgärder klarade Finland coronaåret bättre än väntat

Coronatiden har visat att statens stimulans- och stödåtgärder har varit viktiga för att trygga ekonomin under undantagsförhållanden. Möjligheten att få tilläggslån till rimliga villkor hjälpte Finland att klara av de direkta kostnaderna för coronan utan anmärkningsvärda nedskärningar i den övriga verksamheten. Med tanke på hållbarheten i de offentliga finanserna är det dock olyckligt att vi ännu inte har återgått till att följa ramarna för statsfinanserna. De ekonomiska signalerna och till exempel revisionsverkets färgdiagram över konjunkturläget visar att ekonomin har börjat växa kraftigt. I en sådan situation bör man uttryckligen sträva efter att begränsa de offentliga utgifterna.

Stärkandet av de offentliga finanserna förutsätter en så snabb återgång som möjligt till de statsfinansiella ramarna.

Samtidigt är det bra att notera att en återgång till budgetramen inte hindrar de åtgärder som är nödvändiga för eftervården av pandemin. Åtgärder som inte omfattas av budgetramen men som ökar statens utgifter är i synnerhet tillfälliga ändringar i utkomstskyddet för arbetslösa, av vilka en del fortfarande tillämpas under innevarande år. Finlands flexibla socialskyddssystem har ansetts vara en faktor som bidragit till att medborgarnas utkomst inte har försämrats orimligt mycket under coronapandemin.

Med tilläggsskulden var det också möjligt att stödja företagen och på så sätt bära den ekonomiska produktionspotentialen över krisen, vilket också är mycket viktigt för de offentliga finanserna. Staten fick dock inte all tilläggsskuld med normala medel. Utöver emissioner av sedvanliga referenslån och auktioner, togs lån direkt genom förhandlingar med enskilda banker. På detta sätt kunde långfristiga lån skaffas trots störningar på marknaden. Situationen gjorde att undantagsförfarandena var motiverade, men i fortsättningen ska tröskeln för att använda dem vara hög.

Flera olika stödformer infördes samtidigt för att stödja företagen 2020, men man hann inte bedöma lämpligheten och beviljandegrunderna tillräckligt väl förrän de verkställdes. De beviljade stöden riktades åtminstone till en början inte till företag och branscher med de största ekonomiska svårigheterna. I och med att det allmänna kostnadsstödet infördes började detta korrigeras. De många ändringarna i lagen om kostnadsstöd säkerställde att stödet i högre grad riktas till företag med affärsverksamhet som har lidit avsevärt på grund av coronaepidemin. En del av lagändringarna gäller fortfarande. Trots pandemisituationen borde undantagsarrangemangen slopas när de ekonomiska utsikterna förbättras. Även de övriga företagsstöden kräver större uppmärksamhet.

Företagsstödens ändamålsenlighet ska bedömas i sin helhet.

De ekonomiska resurserna spelar också en nyckelroll i säkerställandet av försörjningsberedskapen, även om man knappast någonsin får reda på totalkostnaderna för underhållandet av försörjningsberedskapen under coronakrisen. Eftersom Försörjningsberedskapsfondens medel kunde tas i bruk mycket snabbt, lyckades Finland våren 2020 se till att frakttrafiken kunde fungera utan avbrott, vilket är viktigt för försörjningsberedskapen.

Även om Finland har klarat sig relativt bra under coronakrisen finns det mycket vi kan lära oss. Utöver statens starka stöd och den materiella beredskapen har man noterat att hanteringen av de mänskliga resurserna och de privata tjänsteproducenternas roll är betydande i kriser som skakar om hela samhället.

Intern kontroll som planerats och genomförts väl stöder också effektivitetsmålen

Revisionsverket gav fler anmärkningar än tidigare till statsförvaltningen om lagligheten i skötseln av statsfinanserna. Detta vänder blicken mot hur statsförvaltningens interna kontroll fungerar. Med intern kontroll avses förfaranden, organisatoriska lösningar och handlingssätt i verksamhetsenhetens styr- och verksamhetsprocesser, varmed man kan säkerställa lagligheten i verksamheten och ekonomin, budgetefterlevnaden och tryggandet av medlen. Handlingssätten säkerställer för sin del även att man rapporterar riktiga och tillräckliga uppgifter om ekonomin och kostnadseffektiviteten. Vikten av att den interna kontrollen är ändamålsenlig och effektiv har betonats i centraliseringen av statsförvaltningens uppgifter. Men det har inte lyckats helt.

Uppgifterna inom statens ekonomi- och personalförvaltning har i stor utsträckning centraliserats till Servicecentret för statens ekonomi- och personalförvaltning (Palkeet). Palkeet ansvarar för de gemensamma datasystemen för de centraliserade uppgifterna, för den automatiska kontrollen av uppgifterna samt för processutvecklingen. Utifrån revisionerna kan man konstatera att statsförvaltningens produktivitetsmål i för hög grad har styrt lösningarna inom den interna kontrollen. Detta har lett till att man inom tillsynen delvis har accepterat betydande risker eller tagit i bruk ersättande tillsynsåtgärder som är ineffektiva som kontroller. Intern kontroll som planeras och genomförs väl stödjer också målen för de statliga ämbetsverkens funktionella effektivitet.

Statskontoret bör ha helhetsansvaret för arbetsfördelningen inom och kontrollen av de centraliserade uppgifterna inom statens ekonomi- och personalförvaltning.

Palkeet och de bokföringsenheter som är dess kunder hör till samma statliga helhet, vilket bör beaktas vid ordnandet av den interna kontrollen. Finansministeriet och Statskontoret har en central roll när tillsynsmiljön utvecklas åt det positivare och effektivare hållet. Ägarskapet i styrningen av tillsynsprocessen som helhet borde stärkas genom författningsändringar. Då skulle Statskontoret kunna ta ett tydligare helhetsansvar för arbetsfördelningen inom de centraliserade ekonomiförvaltningsuppgifterna och för kontrollen av dem.

En lyckad reform stödjer sig på ett omfattande kunskapsunderlag, stegvis genomförande och riskhantering

Under den pågående valperioden har många reformer som är betydelsefulla för välfärdssamhället beretts och verkställts. Reformerna sammanflätas till en systemisk helhet och påverkar varandra genom delvis samma finansiering, aktörer och kundgrupper. Reformerna förutsätter författningsändringar eller helt ny lagstiftning. Verkställandet av dem koncentreras till antingen strukturella eller funktionella förändringar. Reformernas ekonomiska konsekvenser är delvis direkta, men ofta indirekta, till exempel genom att sysselsättningen förbättras eller exporten och skatteintäkterna ökar. En del av reformerna medför kostnader i miljardklass för staten redan i början av genomförandet, och då får man vänta på nyttan för de offentliga finanserna i flera år.

Utifrån erfarenheterna från tidigare reformer och ämbetsverkets revisionsiakttagelser vet vi att tre omständigheter gör det svårare att lyckas med reformer: reformerna bereds ofta under brådska, det är svårt att kontrollera genomförandet av reformerna och det finns många problem med informationssystemen som ska förnyas. Brådskan kan leda till bristfälliga konsekvensbedömningar, bestämmelser som lämnar rum för tolkning och problem i samband med genomförandet av reformen. Det lönar sig åtminstone att genomföra stora reformer etappvis eller att dela upp dem i mindre helheter. Om styransvaret inte har definierats tydligt och informationsunderlaget som används i handledningen inte är tillräckligt omfattande och högklassigt, är det ännu svårare att genomföra reformen.

Det skulle vara nödvändigt att skapa en strategisk styrning för välfärdsområdena som stöder stävjandet av kostnaderna men som respekterar områdenas självstyrelse.

Reformen av social- och hälsovårdstjänsterna och räddningsväsendet, samt byggandet av välfärdsområden, som inleddes i juli 2021, är ett bra exempel på en reform som förutsätter omfattande lagberedning och som åtminstone i början fokuserar på strukturerna och medför kostnader för staten. I lagberedningen av reformen var det möjligt att utnyttja den beredning som gjordes under förra valperioden och beakta de problem som upptäcktes då. Beredningen var ändå utmanande eftersom den gjordes parallellt med lagberedningen som gällde hanteringen av coronaepidemin och den övriga social- och hälsovården. Även om lagarna träder i kraft stegvis under ett och ett halvt år och beredningen av verkställandet har inletts på ett inkluderande sätt och med hjälp av projektfinansiering, kan genomförandet förväntas bli utmanande. Det skulle vara viktigt att skapa en strategisk styrning för välfärdsområdena som stöder stävjandet av kostnaderna men som samtidigt respekterar områdenas självstyrelse. Dessutom skullde det vara viktigt att skapa en högklassig informationsproduktion och uppföljning av verksamheten, samt informationssystem som stöder den kunskapsbaserade ledningen.

Även den strukturella och funktionella totalreformen av den sociala tryggheten som inleddes i fjol ska stödja sig på en heltäckande lägesbild och ett tillförlitligt kunskapsunderlag. Reformen ska grunda sig på en klar uppfattning och information om vilka problem som finns i det nuvarande systemet och hur de kan korrigeras genom bestämmelser. Revisionsverket har för sin del förberett sig på att säkerställa tillförlitligheten i kunskapsunderlaget som används för beredningen av reformerna och som läggs fram för riksdagen och övriga beslutsfattare.

Jag tackar revisionsverkets personal för engagemanget i revisions- och tillsynsarbetet under de utmanande förhållandena som rådde under det gångna året. Responsen från våra intressentgrupper vittnar om förtroende för revisorernas yrkesskicklighet och ämbetsverkets viktiga uppgift. Vi säkerställer i god växelverkan att vår oberoende verksamhet även i fortsättningen producerar väsentlig information som stärker öppenheten och förtroendet i vårt samhälle.

Tilläggsuppgifter

Matti Okko
Ställföreträdare för generaldirektören, direktör
Ladda ner årsberättelsen (PDF)