Gå till innehållet

Statens revisionsverks årsberättelse till riksdagen 2021

fi sv en
Sök

I reformerna bör man satsa på lagberedningen och datasystemen

En lyckad administrativ reform förutsätter god beredning och en god beredning å sin sida en klar uppfattning om de problem som reformen syftar till att åtgärda. Reformer genomförs ofta med ett snabbt tidsschema. Det kan leda till att man inte hinner anpassa sig till förändringarna på fältet samt till utmaningar när nya datasystem ska tas i bruk. Även andra utmaningar med datasystem kan förekomma under en reform, såsom problem med användarrättigheter och kompatibilitet. Stora administrativa reformer kan också vara svåra att styra.


Reformer i de offentliga tjänsterna och administrativa reformer har ofta visat sig vara krävande. Reformerna innefattar även digitalisering och nya datasystem, som ska effektivisera verksamheten och ge besparingar. Det är dock inte ovanligt att dessa målsättningar inte förverkligas, åtminstone i början av en reform. Ett aktuellt exempel på en svår reform har varit social- och hälsovårdsreformen som har beretts över valperioderna.

Beredningen av lagändringar ska grunda sig på tillräcklig och heltäckande information om ändringarnas konsekvenser

Beredningen av lagändringarna bör grunda sig på en uppfattning om vilka problem det finns i gällande praxis och hur de kan åtgärdas genom lagändringar. Det finländska socialskyddssystemet och dess författningsgrund anses vara komplicerade. Om man börjar förenkla systemet finns det en risk att författningsändringarna syftar till att lösa problem vars existens man inte har påvisat tillräckligt väl. Ett exempel på en sådan åtgärd är ändringen av lagen om utkomstskydd för arbetslösa (1290/2002) år 2018. Syftet var att minska den jämkade arbetslöshetsförmånens byråkrati, som kan uppstå då förvärvsinkomster och arbetslöshetsförmåner samordnas. Målet var att uppmuntra arbetssökande att även ta emot kortvariga och tillfälliga arbeten. Lösningen gick ut på att ändra arbetslöshetsförmånernas jämkning enligt intjäningsprincipen till jämkning enligt utbetalningsprincipen. Under ändringens beredning utredde man dock inte närmare vilka fördröjningar intjäningsprincipen hade orsakat för utbetalningen av förmånen och hur stor del av de klienter som får jämkad arbetslöshetsförmån eventuellt skulle ha nytta av ändringen. Konsekvenserna av lagändringen har utvärderats i en revision av de så kallade flitfällorna som publiceras hösten 2021.

Lagändringarna kan ibland ha som syfte att lösa ett problem vars existens man inte har utrett noggrant.

Enligt revisionen medförde reformen att fördröjningarna på grund av intjäningsprincipen minskade vid utbetalningen av jämkad arbetslöshetsförmån. Man kunde dock inte bedöma i vilken mån fördröjningarna hade utgjort byråkratifällor, det vill säga minskat människors vilja att arbeta, och å andra sidan huruvida de minskade fördröjningarna har ökat viljan att ta emot tillfälligt arbete. De minskade fördröjningarna är i vilket fall som helst ett tecken på att den faktiska och mätbara förmånsbyråkratin har minskat i och med reformen. Däremot blev jämkningen av arbetslöshetsförmånen på grund av permittering mer komplicerad än tidigare till följd av reformen. Dessutom följer man fortfarande upp om arbetsvillkoret uppfylls utifrån intjäningsprincipen, vilket försvårar verkställandet av utkomstskyddet för arbetslösa.

Datasystemen kan inte lösa komplexiteten i lagstiftningen

Det centrala målet med inkomstregistret är att förse olika myndigheter med inkomstuppgifter i realtid och samtidigt minska arbetsgivarnas administrativa börda och effektivisera myndigheternas verksamhet. Det som framgick vid revisionen Införande av inkomstregistret och registrets inverkan (Revisionsberättelse 3/2021) var att lagstiftningen definierar begreppet inkomst på flera olika sätt. Dessa harmoniserades inte som en helhet i samband med inkomstregisterprojektet. Revisionen visade att datasystemet inte kunnat avhjälpa komplexiteten, som i grund och botten beror på osammanhängande lagstiftning som uppstått vid olika tidpunkter.

Inkomstregistrets datamängd är omfattande och detaljerad inte bara på grund av de många inkomstbegreppen utan också på grund av att informationen i registret ska uppfylla flera aktörers behov. För att det inte ska bli för tungt för arbetsgivarna att föra in information i registret har en del av uppgifterna i registret fastställts som frivilliga. Revisionen visade också att arbetsgivarnas administrativa informationsbörda inte har minskat, utan att arbetsmängden som hänför sig till anmälningarna snarare har ökat. Projektet försökte samtidigt tillgodose behoven hos många sådana organ som använder informationen, men ändringarnas konsekvenser för dem som lämnar in informationen hade inte förutsetts i tillräcklig mån i beredningsskedet.

Brådskan till skada i beredningen och verkställandet av reformerna

Brådska i beredningen är ett återkommande problem i den offentliga förvaltningens reformer. Brådskan kan till exempel leda till bristfälliga konsekvensbedömningar, bestämmelser som lämnar rum för tolkning och problem i samband med genomförandet av reformen. Om reformen är stor och består av separata delar, bör man överväga att genomföra den stegvis i flera delar eller i övrigt på ett kontrollerat sätt för att konsekvenserna ska kunna bedömas.

Det kan vara ändamålsenligt att genomföra omfattande reformer stegvis.

Revisionen Reform av yrkesutbildningen (Revisionsberättelse 2/2021) visade att det spända tidsschemat för reformens genomförande har försvårat samkörningen av datasystemen och sammanställningen av en kunskapsbas som påverkar utbildningens finansiering. Reformen bereddes också snabbt och samtidigt som anslagen för yrkesutbildningen skars ned, vilket belastade läroanstalternas ledning och personal och medförde en administrativ börda. Det framgick också vid revisionen att reformen av yrkesutbildningen och det därmed sammanhängande finansieringssystemet har samordnats med olika mål och incitament, vilket oundvikligen har lett till att finansieringssystemet har blivit komplicerat.

Erfarenheterna av inkluderande metoder i lagberedningen har varit goda.

Av ovan nämnda skäl använde sig undervisnings- och kulturministeriet, som ledde beredningen av reformen, av nya metoder för inkluderande lagberedning i arbetet. De inkluderande metoderna i beredningen bidrog till att reformens mål allmänt accepterades bland läroanstalterna. I och med de inkluderande metoderna har vissa goda förfaringssätt, såsom tätt samarbete med arbetslivet och en utbildningsprocess enligt vuxenutbildningsmodellen, blivit en del av reformen.

Delvis på grund av brådska, men också på grund av mångfasetterade mål, finns det uppenbara utvecklingsbehov i yrkesutbildningens finansieringssystem. Enligt revisionen har utbildningsanordnarna till exempel inte haft möjlighet att styra över alla faktorer som ligger till grund för utbildningsanordnarnas prestations- och effektivitetsfinansiering. Med tanke på reformens mål är det till exempel viktigt att veta hur studerandena sysselsätts. Informationen om responsen från de studerande och de studerandes sysselsättning som ligger till grund för finansieringen är dock otillräcklig, och finansieringen som baserar sig på effektivitet har inte kunnat allokeras på ett tillförlitligt sätt utifrån den tillgängliga informationen.

Revisionen av reformen av yrkesutbildningen visar att det är av största vikt för säkerställandet av utbildningssystemets hållbarhet att lärandet på arbetsplatsen lyckas och utvecklas. Yrkesutbildningen står på en stadig grund, om samarbetet med arbetslivet, handlingsmodellerna och växelverkan motsvarar näringslivets och företagsaktörernas förväntningar. Revisionsverket genomförde en uppföljning 2021 av en tidigare slutförd granskning av yrkesutbildningen och dess utvecklingsprojekt. Vid uppföljningen fann man att undervisnings- och kulturministeriet samt Utbildningsstyrelsen i sina ansökningsanvisningar för utvecklingsprojekt i viss mån har fäst uppmärksamhet i enlighet med revisionsverkets rekommendationer vid att det efter genomförandet av ett projekt borde vara möjligt att bedöma projektets effektivitet, kostnadseffektivitet och sysselsättningseffekter.

Reformernas ledning och styrning borde förbättras

Vid stora reformer kan ledningen av verkställandet bli ett problem. Om styransvaret inte har definierats tydligt och informationsunderlaget som används i handledningen inte är tillräckligt omfattande och högklassigt, är det svårt att genomföra reformen. Det här framgick vid revisionen Kommunernas ekonomiska uppgifter och indikatorer för kostnadseffektivitet i styrningen av social- och hälsovårdstjänster (Revisionsberättelse 9/2021). Enligt revisionen sammanställs informationsunderlaget för social- och hälsovårdens ekonomiska styrning via flera olika kanaler. Processen utvecklas också från olika håll. Helheten styrs av olika aktörer utan att någon aktör inom förvaltningen styr den och säkerställer att den fungerar som en helhet. Verksamheten utvecklas i separata projekt, vilket kan orsaka informationsavbrott och försvåra styrningen av helheten. Den övergripande styrningen av informationsframställningen inom social- och hälsovården bör därför göras tydligare, och de ansvariga ministerierna bör styra processen som en helhet.

Oklart styrningsansvar försvårar genomförandet av reformerna.

Det har även tidigare framkommit att delat styr- eller ledningsansvar leder till problem. Ledningen av miljö- och hälsoskyddet fördelade sig tidigare mellan tre ministerier och tre centrala ämbetsverk. I den differentierade förvaltningsmodellen mottog de lokala myndigheterna ett stort antal föreskrifter från de centrala ämbetsverken och styrningen samordnades inte tillräckligt. I uppföljningen av miljö- och hälsoskyddet 2020 konstaterade man dock att miljö- och hälsoskyddets ledning har intensifierats på centralförvaltningsnivå och att aktörerna är färre än tidigare.

Revisionen Styrning och uppföljning av patient- och klientsäkerheten (Revisionsberättelse 7/2021) visar att styrningen av patient- och klientsäkerheten inom social- och hälsovården samt relevanta anvisningar utgör en omfattande och svårtolkad helhet. Det framgick också vid revisionen att social- och hälsovårdsministeriet och dess underlydande förvaltning inte kunnat styra patient- och klientsäkerheten på ett långsiktigt och konsekvent sätt. Det har förekommit avbrott och dröjsmål i styrningen och många centrala nationella mål har inte uppnåtts.

Datasystemproblem är vanliga i samband med reformer

Administrativa reformer kan medföra att datasystemen förnyas, varvid dålig användarvänlighet i systemen samt problem med gränssnitten och användarrättigheterna kan uppkomma. När ett datasystem förnyas bör man utreda behoven hos de olika användarna. Dessutom bör man fästa uppmärksamhet vid riskhanteringen i projektets genomförandefas samt vid att systemleverantörernas roll är tydlig.

När datasystemen förnyas är det viktigt att utreda behoven hos olika användargrupper.

Vid granskningen av miljö- och hälsoskyddet konstaterades att kommunerna inte hade inkluderats direkt i de nya datasystemen som byggts för de centrala ämbetsverken. Revisionsverket rekommenderade att miljö- och hälsoskyddet borde ha genuint gemensamma system som tar hänsyn till både de centrala ämbetsverkens och lokalförvaltningarnas behov. Det kan konstateras utifrån uppföljningen att informationssystemen har utvecklats aktivt sedan revisionen publicerades och att förbättringar planeras i fråga om hur kommunernas behov kan beaktas i systemen.

Om man blir tvungen att mata in uppgifter manuellt och till och med så att samma uppgifter matas in separat i flera system, går man miste om de effektiveringsfördelar som man eftersträvar med datasystemen. Till exempel var datasystemet inte färdigt när reformen av yrkesutbildningen inleddes. När systemet togs i bruk uppstod tekniska problem till en början. Systemets gränssnitt fungerade inte och därför måste utbildningsanordnarna även mata in uppgifter manuellt.

Revisionen Kommunernas ekonomiska uppgifter och indikatorer för kostnadseffektivitet i styrningen av social- och hälsovårdstjänster behandlade en lagreform som påverkar hur kommuner och samkommuner rapporterar om sin ekonomi. Ansvaret för insamlingen av uppgifter överfördes från Statistikcentralen till Statskontoret från och med 2021. Informationen som samlas in från kommunerna och samkommunerna ändrades samtidigt och alla informationsproducenters kompetens har inte varit god i början av reformen. Uppgifternas kvalitet och jämförbarhet kan vara sämre än tidigare under de första åren av reformen.

Automatiserad insamling av data minskar risken för mänskliga misstag. Å andra sidan kan granskningen av uppgifternas riktighet äventyras. Patientuppgifter har till exempel registrerats bristfälligt i social- och hälsovårdens vårdanmälningssystem, vilket lett till att vissa indikatorer för kostnadseffektivitet inom social- och hälsovården som bildats utifrån informationen i systemet delvis är opålitliga.

Det uppstår också problem med mätningen. Endast en del av de centrala målen för reformen av yrkesutbildningen är mätbara. Man har inte fastställt några mätare för reformens mål och det är ännu inte möjligt att med numeriska data jämföra hur målen har uppnåtts. Centrala mätare har inte heller definierats för patient- och klientsäkerheten; revisionen visade att den riksomfattande informationen om patient- och klientsäkerheten är splittrad och bristfällig.

Reformen ska grunda sig på ett tydligt behov och passa in i den resterande helheten

Olika skeden och risker i anknytning till dem kan särskiljas i en administrativ reform. Till en början är det viktigt att klarlägga den rådande situationen och målet med en eventuell reform samt att utifrån dessa slå fast ett ändamålsenligt sätt att gå vidare. Om man måste lösa ett problem som kräver åtgärder, tar man reda på vilket som är det bästa sättet att agera. En reform kräver noggrann beredning och verkställandet av den en bra helhetshantering. Vid planeringen av en reform bör man beakta hur den passar in i den övriga verksamhetsmiljön och vilka eventuella externa konsekvenser reformen har. Efter att reformen genomförts måste man ännu följa upp hur den påverkar det problem som man avsåg att åtgärda.

Visualisering: Centrala skeden och risker i en reform

Ta del av bakgrunden för visualiseringen här.

Behovet av en reform identifieras

  1. Problem

    Ett problem eller ett verksamhetssätt som förutsätter förnyelse identifieras och beskrivs.

    Det finns ingen entydig information om de nuvarande problemen

    Reformen behövs eftersom nuläget inte upplevs som ändamålsenligt. Har man utrett vilket det egentliga problemet är? Finns det vetenskapliga data om problemet eller endast uppfattningar och gissningar?

    Onödig reform genomförs

    Vad är syftet med reformen? Behövs den? Finns det alternativ för den? Är det upplevda problemet sådant att det kan åtgärdas genom en lagändring eller en administrativ åtgärd?

  2. Kartläggning av alternativ

    Alternativa sätt att åtgärda problemet samt deras tidscheman och kostnader utvärderas.

    Inga alternativ utvärderas

    När orsaken till problemet och dess verkningar har utretts tar man ställning till alternativa tillvägagångssätt och deras verkningar. Vilket är det bästa sättet att åtgärda problemet: en ny lag, lagändring, annan administrativ åtgärd eller någon annan metod?

  3. Beredning av reformen

    Förberedande åtgärder vidtas: lagberedning, konsekvensbedömningar samt datatekniska ändringar och systemändringar.

    Beredningen är bristfällig och utarbetas under tidspress

    När man kommit fram till den bästa lösningen bereds åtgärderna: lagberedning, konsekvensbedömningar, datatekniska ändringar och processändringar. Tidschemat och kostnaderna bedöms noggrant. Styrnings- och samordningsansvaret definieras – detta är viktigt särskilt i stora projekt. Tillräckligt med tid reserveras för beredningen.

  4. Verkställande av reformen

    Vid verkställandet är det viktigt att behärska helheten.

    Styrningen av verkställandet misslyckas

    Vid verkställandet är det viktigt att behärska helheten – i synnerhet tidschemat och kostnaderna. Parternas roller, ansvar och vem som har det övergripande ansvaret måste definieras. Förnyelsen av datasystem måste ingå i den övriga reformen.

  5. Uppföljning av reformen

    Efter genomförandet följer man upp hur reformen påverkar det problem som man ville lösa.

    Uppföljningen uteblir

    Efter genomförandet följer man upp hur reformen påverkar det problem som man ville lösa. Dessutom bedömer man om reformen har oväntade (negativa) konsekvenser. Vid behov vidtas korrigerande åtgärder.

Reformen har genomförts

Tilläggsuppgifter

Juho Nurminen
Ledande effektivitetsrevisor
Ladda ner årsberättelsen (PDF)