Gå till innehållet

Statens revisionsverks årsberättelse till riksdagen 2021

fi sv en
Sök

Lätt svacka i den statliga ekonomiförvaltningens laglighet

Revisionsverket gav på basis av redovisningsrevisionerna 2020 fler anmärkningar än tidigare om de statliga bokföringsenheternas skötsel av ekonomin. Statens ekonomi har huvudsakligen skötts enligt bestämmelserna, men i synnerhet förfarandena som strider mot budgeten har ökat.


Revisionsverket har enligt 90 § i grundlagen till uppgift att granska skötseln av statsfinanserna och iakttagandet av statsbudgeten. Statens revisionsverk granskar årligen statens, ministeriernas och de övriga bokslutsskyldiga ämbetsverkens bokslut samt boksluten för tre fonder utanför budgeten.

Andelen bokföringsenheter som fått en anmärkning har ökat

Revisionsverket gav sammanlagt 62 revisionsberättelser till statens bokföringsenheter för 2020. 18 (29 %) av de granskade bokföringsenheterna tilldelades en anmärkning, eftersom det konstaterades väsentliga brister i deras bokslut eller ekonomiförvaltningsförfaranden. Antalet bokföringsenheter som tilldelats anmärkning har ökat något under de senaste två åren.

I revisionsberättelserna tar revisionsverket ställning till följande fyra aspekter: riktiga och tillräckliga uppgifter om bokslutet och den operativa effektiviteten, fungerande intern kontroll och budgetefterlevnad. Största delen av anmärkningarna gällde iakttagande av budgeten och de centrala bestämmelserna om den, om vilka 11 bokföringsenheter fick anmärkning. Nio fick en anmärkning om oriktiga och otillräckliga uppgifter i bokslutet och sex gällande organiseringen av den interna kontrollen. Åtta bokföringsenheter tilldelades anmärkningar om mer än en sak.

Revisionsverket ålade tre bokföringsenheter att meddela revisionsverket vilka åtgärder de hade vidtagit för att åtgärda bristerna som lett till en anmärkning. Domstolsväsendet ålades meddela hur det ämnar rätta till bristerna i fördelningen av vissa ersättningar till rätt finansår. Innovationsfinansieringsverket Business Finland ålades meddela hur det ämnar åtgärda bristerna gällande fullmakter i ett förfarande som strider mot budgeten. Servicecentret för statens ekonomi- och personalförvaltning (Palkeet) ålades meddela om ordnande av intern kontroll av ekonomi- och personalförvaltningens serviceprocesser.

Visualisering: Revisionsobservationer 2018–2020 

I visualiseringen kan du granska Statens revisionsverks observationer vid redovisningsrevisionerna 2018–2020. Du kan granska observationerna per kategori och fokusera till exempel på kolumnen som beskriver om bokföringsenheterna har fungerande intern kontroll. Klicka på ”Visa anmärkningar” för att se vilka bokföringsenheter som tilldelats anmärkningar de olika åren. Klicka på bokföringsenhetens namn för att se orsaken till anmärkningen.

Ta del av bakgrunden för visualiseringen här.

Visualisointi – Tilintarkastuskertomus visualisoituna: huomautukset

Den dynamiska visualiseringen åskådliggör uppgifterna om revisionsverkets anmärkningar och meddelandeålägganden i redovisningsrevisionerna 2018, 2019 och 2020. Motsvarande uppgifter finns i Excelfilen nedan.

Revisionsverkets anmärkningar och meddelandeålägganden i redovisningsrevisionerna 2018, 2019 och 2020 (Excel)

Den interna kontrollen av centraliserade ekonomiförvaltningsuppgifter bör utvecklas

Palkeet och de bokföringsenheter som är dess kunder hör till samma statliga helhet, vilket bör beaktas även i ordnandet av den interna kontrollen. Revisionsverket anser att finansministeriet och Statskontoret har en central roll när tillsynsmiljön utvecklas åt det positivare och effektivare hållet. Utvecklingsarbetet bör sträva efter att stärka grunden för den interna kontrollen och att klargöra hur den interna kontrollen syns i ekonomi- och personalförvaltningens uppgifter och processer. Revisionsverket anser att det krävs aktiv styrning för att uppnå målet samt att tillräcklig kompetens tryggas vid beredningen av författningar, föreskrifter och anvisningar och särskilt vid utvecklandet av processer och datasystem, både vid finansministeriet, Statskontoret och Palkeet. Det rekommenderas att bemyndigandet att utfärda föreskrifter om centraliserade ekonomiförvaltningsuppgifter i 12 b § i budgetlagen ändras så att den även gäller bokföringsenheter som är Palkeets kunder. Ändringen skulle stärka Statskontorets ägarskap i styrningen av processen som helhet.

En ändring av budgetlagen skulle göra det möjligt för Statskontoret att axla ett tydligare helhetsansvar för arbetsfördelningen och övervakningen av centraliserade ekonomiförvaltningsuppgifter.

Palkeet ansvarar för de gemensamma datasystemen för centraliserade ekonomiförvaltningsuppgifter, för automatisk kontroll av uppgifterna samt för processutvecklingen. På basis av revisionerna kan det konstateras att statsförvaltningens produktivitetsmål har styrt och prioriterats i lösningarna för den interna kontrollen. Detta har lett till att man inom tillsynen delvis har accepterat betydande risker eller tagit i bruk ersättande tillsynsåtgärder som är ineffektiva som kontroller. Servicecentret ska fästa mer avseende på intern kontroll speciellt vid utvecklingen av processer och informationssystem. Revisionsverket anser att en väl planerad och genomförd intern kontroll också stöder den operativa effektiviteten. Den interna kontrollen är effektivast då den förebygger fel och oegentligheter.

Antalet anmärkningar om budgetefterlevnaden har ökat

Av de 62 till bokföringsenheterna givna revisionsberättelserna innehöll elva ett negativt ställningstagande till lagenligheten, dvs. en eller flera specificerade anmärkningar om lagenligheten. Förfarandena som strider mot budgeten och de centrala bestämmelserna om den har ökat: under 2018 och 2019 fick sju bokföringsenheter ett negativt ställningstagande om lagenligheten.

Revisionsverket ger ett negativt ställningstagande till lagenligheten om en bokföringsenhet inte har iakttagit budgeten och de centrala bestämmelserna om den till alla delar. Negativa ställningstaganden till lagenligheten gäller vanligen enskilda delområden eller förfaranden inom ekonomin. Därför innebär de inte att ämbetsverkets eller statens ekonomi som helhet skulle ha skötts lagstridigt eller att det i bakgrunden skulle finnas missbruk av statliga medel. Ett negativt ställningstagande till lagenligheten bör emellertid alltid betraktas som allvarligt med tanke på den ekonomiska hanteringen vid ämbetsverket i fråga.

Antalet bokföringsenheter som fått en laglighetsanmärkning har ökat med 57 % jämfört med de två föregående åren.

Tabell presenterar antalet bokföringsenheter som fått ett negativt ställningstagande till lagenligheten 2018–2020. Det sammanlagda antalet laglighetsanmärkningar på den nedersta raden kan vara större än antalet enheter, eftersom en bokföringsenhet kan få flera laglighetsanmärkningar.

2018: Sju bokföringsenheter fick ett negativt ställningstagande till lagenligheten och revisionsverket gav sammanlagt tio laglighetsanmärkningar. 2019: Sju bokföringsenheter fick ett negativt ställningstagande till lagenligheten och revisionsverket gav sammanlagt tio laglighetsanmärkningar. 2020: Elva bokföringsenheter fick ett negativt ställningstagande till lagenligheten och revisionsverket gav sammanlagt fjorton laglighetsanmärkningar.
Tabell: Negativa ställningstaganden till lagenligheten 2018–2020

År 2020 gjordes sammanlagt 14 laglighetsanmärkningar, eftersom utrikesministeriet, Polisstyrelsen och Business Finland fick två specificerade laglighetsanmärkningar var. Den vanligaste orsaken till en anmärkning 2020 var att de ordinarie tjänstemännens löner hade betalats från andra än omkostnadsanslag i strid med budgeten. Fem bokföringsenheter tilldelades en anmärkning om detta. Anmärkningarna om lönebetalningen avser fel i budgetens användningsändamål; i dem har anslaget använts för annat ändamål än vad riksdagen har beslutat i budgeten. Över hälften av laglighetsanmärkningarna 2020 gällde ett förfarande som strider mot användningsändamålet.

Merparten av anmärkningarna för 2020 gäller ett förfarande som bokföringsenheten inte tidigare fått anmärkning om. Förfaranden mot budgeten är i allmänhet enskilda fall, och det är osannolikt att de kommer att upprepas i samma form nästa år. Således beror de sällan på sådan kontrollbrist som skulle öka risken för dem.

Granskat per förvaltningsområde skedde den största förändringen i antalet laglighetsanmärkningar inom arbets- och näringsministeriets förvaltningsområde, där antalet bokföringsenheter med anmärkning tredubblades från en till tre. Tre förvaltningsområden har inte tilldelats laglighetsanmärkningar 2018–2020. Dessa är förvaltningsområdena för jord- och skogsbruksministeriet, social- och hälsovårdsministeriet och miljöministeriet.

Det finns inga tydliga enskilda skäl till att antalet laglighetsanmärkningar ökat. År 2020 var dock exceptionellt med tanke på budgeteringen, eftersom hela sju tilläggsbudgetar lades fram. Antalet laglighetsanmärkningar har också kunnat påverkas av coronaårets utmaningar gällande budgeteringen och dimensioneringen av anslag.

Flera bokföringsenheter tilldelades anmärkning om uppgifterna för verksamhet i ett konkurrensläge

Offentliga samfund ska från och med den 1 januari 2020 föra separat bokföring över den ekonomiska verksamhet som de bedriver i ett konkurrensläge på marknaden och presentera verksamhetens resultat i sitt bokslut. Laglighetsgranskningen visar att 26 bokföringsenheter hade verksamhet i ett konkurrensläge år 2020. De övriga bokföringsenheterna hade ingen sådan verksamhet eller så var den småskalig. Statens verksamhet i ett konkurrensläge är mångfasetterad. Avkastningen per år varierar från några tusen euro till flera miljoner per bokföringsenhet.

Fyra bokföringsenheter fick en anmärkning 2020 om att de inte lämnat riktiga och tillräckliga uppgifter om verksamheten i ett konkurrensläge. Det avgörande var om bokföringsenheterna hade identifierat verksamheten på rätt sätt: tre av fyra anmärkningar handlade om att verksamhetens resultaträkning inte redovisats eller att det fanns brister i dess omfattning. Även om anmärkningarna var många har bokföringsenheterna god beredskap att föra separat bokföring över dylik verksamhet.

Resultaträkningen för verksamhet i ett konkurrensläge ger rätt bild av resultatet om verksamheten har identifierats på rätt sätt.

Bokföringsenheten ska själv bedöma om den har verksamhet i ett konkurrensläge på marknaden. Bokföringsenheterna har bedömt verksamhetens karaktär ingående, men identifieringen av den egentliga verksamheten i ett konkurrensläge har inte varit entydig. Identifieringen försvåras av att begreppet verksamhet i ett konkurrensläge är oklart och att lagstiftningen är svårtolkad. Bestämmelsens tolkningar och tillämpningspraxis torde klarna i och med Konkurrens- och konsumentverkets kommande avgörandepraxis.

Informationen om ämbetsverkens medfinansiering är inte tillräckligt transparent i budgeten

Statsbudgeten är i nuläget inte transparent gällande användandet av anslag för medfinansiering. Statens interna medfinansiering innebär att ett ämbetsverk finansierar ett annat ämbetsverks verksamhet. År 2019 uppgick statens interna medfinansiering till cirka 130 miljoner euro.

85 § i grundlagen föreskriver att anslag inte får överföras. Om riksdagen har godkänt ett anslag för ett visst ändamål, får det inte användas till annat. Ett anslag får till exempel inte överföras från ett moment till ett annat, om det inte har tillåtits särskilt i budgetens beslutsdel eller genom lag. Att moment sinsemellan har samma användningsändamål kan enligt revisionsverkets syn inte betraktas som en tillräcklig tillåtelse för en överföring.

Vid budgeteringen av verksamhet med medfinansiering är det väsentligt att riksdagen i sitt budgetbeslut kan förstå till vilken budgetpost ämbetsverken kan överföra anslag och hur mycket. På så sätt kan man trygga riksdagens budgetmakt och säkerställa att ämbetsverken även i sin ömsesidiga verksamhet använder anslaget för de ändamål som riksdagen fastställt.

Transparent beslutsfattande och tillräcklig tillsyn bör säkerställas för statligt finansierade projekt

Renoveringskostnaderna för Olympiastadion ökade betydligt jämfört med de ursprungliga beräkningarna. Kostnadsberäkningen var 197 miljoner euro i behovsutredningen 2012 och 209 miljoner i projektplanen som färdigställdes 2014. I slutet av 2016 steg kostnadsberäkningen till 261 miljoner euro. När granskningen blev klar hade beräkningen redan stigit till 337 miljoner innan de slutliga kostnaderna hade fastställts. Vid revisionen framgick att informationen om kostnadsberäkningarnas utveckling och osäkerheterna kring kostnaderna inte alltid och inte i alla avseenden hade förmedlats i rätt tid och i tillräcklig omfattning för finansieringsbeslutet.

Betalningsgrunden för den entreprenadmodell som valts för projektet står i strid med statens finansieringsriktlinjer. I sina riktlinjer har staten fastställt med vilket belopp den högst deltar i projektets kostnader. Projektets största entreprenad har inget fast maximipris, utan priset ändras allteftersom tilläggs- och ändringsarbeten godkänns. Motstridigheten framkom inte tillräckligt transparent i behandlingen av projektets finansiering efter att entreprenadmodellen hade godkänts.

Statsunderstödsmyndighetens tillsyn över renoveringen av Olympiastadion motsvarade inte kraven för ett mångformigt och långvarigt projekt. Projektets styrgrupp hade inga reella möjligheter att säkerställa att projektet genomförs kostnadseffektivt och i enlighet med tidsschemat.

Statsunderstödsmyndigheten bör i fortsättningen säkerställa att den information om kostnader och eventuella osäkerhetsfaktorer som finansieringsbeslutet grundar sig på är tillräckligt transparent.

För att användningen av offentliga medel ska vara transparent och kostnadseffektiv bör staten övervaka omfattande, mångsidiga och långvariga projekt på ett ändamålsenligt och tillräckligt sätt. Om staten tillsätter en styrgrupp för projekten den finansierar, bör man säkerställa att gruppen har tillräcklig beslutanderätt och sakkunskap för att styra projektet samt en fungerande koppling till projektets beslutsfattande. I kommande projekt bör man försäkra sig om att finansieringsbeslutet och entreprenadmodellen passar ihop.

Kapitlet bygger på följande revisioner

Tilläggsuppgifter

Sami Kummila
Redovisningsrevisionschef
Ladda ner årsberättelsen (PDF)