Uudistuksissa tulee panostaa lainvalmisteluun ja tietojärjestelmiin

Julkisten palvelujen uudistukset ja hallinnolliset reformit osoittautuvat usein vaikeiksi. Oman ulottuvuutensa uudistuksiin tuovat digitalisaatio ja uudet tietojärjestelmät, joiden toivotaan tehostavan toimintaa ja tuovan säästöjä. Monesti nämä toiveet eivät toteudu ainakaan heti uudistuksen alussa. Ajankohtainen esimerkki vaikeasta uudistuksesta on yli vaalikausien valmistelussa ollut sosiaali- ja terveydenhuollon uudistus.

Lakimuutosten valmistelu on pohjattava riittävään ja kattavaan tietoon muutosten vaikutuksista

Lakimuutosten valmistelun pohjana tulee olla käsitys siitä, mitä ongelmia voimassa olevassa käytännössä on ja miten niitä voidaan lakimuutoksilla korjata. Suomalaista sosiaaliturvajärjestelmää ja sen säädöspohjaa pidetään monimutkaisena. Jos järjestelmää lähdetään suoraviivaisesti yksinkertaistamaan, riskinä on, että säädösmuutoksilla pyritään ratkaisemaan ongelmaa, jonka olemassaoloa ei ole riittävän hyvin osoitettu. Esimerkiksi sopii vuonna 2018 tehty työttömyysturvalain (1290/2002) muutos. Sen tarkoituksena oli vähentää sovitellun työttömyysetuuden käsittelyn byrokratiaa, jota voi syntyä ansiotulojen ja työttömyysetuuden yhteensovittamisesta. Tavoitteena oli kannustaa työnhakijoita vastaanottamaan myös lyhytaikaisia ja tilapäisiä töitä. Ratkaisuna työttömyysetuuksien sovittelu muutettiin ansaintaperusteisesta maksuperusteiseksi.  Muutoksen valmisteluvaiheessa ei kuitenkaan selvitetty tarkemmin, millaisia viiveitä ansaintaperusteisuus oli aiheuttanut etuuden maksatukseen ja kuinka suuri osa soviteltua työttömyysetuutta saavista asiakkaista mahdollisesti hyötyisi muutoksesta. Lakimuutoksen vaikutuksia on arvioitu kannustinloukkuihin keskittyvässä tarkastuksessa, joka julkaistaan syksyllä 2021.

Säädösmuutoksilla pyritään joskus ratkaisemaan ongelmaa, jonka olemassaoloa ei ole tarkkaan selvitetty.

Tarkastuksen perusteella ansaintaperusteisuudesta johtuneet sovitellun työttömyysetuuden maksatuksen viiveet vähenivät uudistuksen myötä. Tarkastuksessa ei kuitenkaan voitu arvioida, missä määrin viiveet olivat toimineet byrokratialoukkuna eli vähentäneet ihmisten halukkuutta työntekoon, ja toisaalta onko niiden lyhentyminen lisännyt halukkuutta ottaa vastaan tilapäistä työtä. Viiveiden lyhentyminen on joka tapauksessa merkki siitä, että tosiasiallinen ja mitattavissa oleva etuusbyrokratia on keventynyt uudistuksen myötä. Sen sijaan työttömyysetuuden sovittelu lomautuksen vuoksi muuttui uudistuksen seurauksena aiempaa monimutkaisemmaksi. Lisäksi työssäoloehdon täyttymistä seurataan yhä ansaintaperusteisesti, mikä hankaloittaa työttömyysturvan toimeenpanoa.

Tietojärjestelmillä ei voida ratkaista lainsäädännön monimutkaisuutta

Tulorekisterin keskeinen tavoite on tarjota eri viranomaisille tulonsaajien reaaliaikaiset tulotiedot ja samalla vähentää työnantajien hallinnollista taakkaa ja tehostaa viranomaisten toimintaa. Tulorekisterin käyttöönotto ja vaikutukset -tarkastuksessa (Tarkastuskertomus 3/2021) havaittiin, että lainsäädännössä on moninaisia tulokäsitteitä. Näitä ei tulorekisterihankkeen yhteydessä lähdetty kokonaisuutena harmonisoimaan. Tarkastuksessa todettiin, että tietojärjestelmällä ei voitu poistaa monimutkaisuutta, joka johtuu pohjimmiltaan eri aikoina syntyneestä epäyhtenäisestä lainsäädännöstä.

Tulorekisterin tietosisältö on laaja ja yksityiskohtainen paitsi monien tulokäsitteiden vuoksi myös siksi, että rekisteriin kerätyillä tiedoilla halutaan palvella usean tahon tarpeita. Jotta tietojen ilmoittaminen rekisteriin ei koituisi työnantajille liian raskaaksi, osa rekisterin tiedoista on määritelty vapaaehtoisesti ilmoitettaviksi. Tarkastuksessa havaittiin, että työnantajien hallinnollinen tiedonantotaakka ei kuitenkaan ole vähentynyt, vaan ilmoittamiseen liittyvä työmäärä on ennemminkin kasvanut. Hankkeessa yritettiin täyttää samanaikaisesti monien tietoa hyödyntävien tahojen tarpeita, mutta valmisteluvaiheessa ei ennakoitu riittävästi, miten muutokset vaikuttavat tietojen ilmoittajiin.

Kiire on haitaksi uudistusten valmistelussa ja toimeenpanossa

Valmistelun kiire on toistuva ongelma julkishallinnon uudistuksissa. Kiire voi johtaa esimerkiksi puutteellisiin vaikutusarviointeihin, tulkinnanvaraisiin säädöksiin ja ongelmiin uudistuksen toimeenpanovaiheessa. Jos uudistus on suuri ja koostuu erillisistä osista, olisi syytä harkita, että se pannaan käytäntöön useassa osassa tai muutoin hallitusti vaiheittain. Tällöin sen vaikutuksia olisi mahdollista arvioida.

Laajat uudistukset voi olla tarkoituksenmukaista toteuttaa vaiheistetusti.

Ammatillisen koulutuksen reformi -tarkastuksessa (Tarkastuskertomus 2/2021) todettiin, että uudistuksen toimeenpanon kireä aikataulu on vaikeuttanut tietojärjestelmien yhteensovittamista ja koulutuksen rahoitukseen vaikuttavan tietopohjan kokoamista. Reformi myös valmisteltiin nopeasti ja samaan aikaan, kun ammatillisen koulutuksen määrärahoja leikattiin, mikä kuormitti oppilaitosten johtoa ja henkilöstöä ja aiheutti niille hallinnollista taakkaa. Toisaalta tarkastuksessa havaittiin, että ammatillisen koulutuksen reformissa ja siihen liittyvässä rahoitusjärjestelmässä on sovitettu yhteen erilaisia tavoitteita ja kannusteita, minkä vuoksi rahoitusjärjestelmä on väistämättä muotoutunut monimutkaiseksi.

Osallistavista menetelmistä on saatu hyviä kokemuksia lainvalmistelussa.

Edellä mainituista syistä reformin valmistelua johtanut opetus- ja kulttuuriministeriö hyödynsi työssä uusia lainvalmistelun osallistavia menetelmiä. Valmistelun osallistavuus edisti sitä, että reformille asetetut tavoitteet hyväksyttiin laajasti oppilaitoskentässä. Osallistavuuden myötä myös eräät hyvät käytännöt, kuten vahva työelämäyhteistyö ja aikuiskoulutuksen mallin mukainen koulutusprosessi, ovat tulleet osaksi uudistusta.

Osin kiireen mutta myös tavoitteiden moninaisuuden vuoksi ammatillisen koulutuksen rahoitusjärjestelmään jäi ilmeisiä kehittämistarpeita. Tarkastuksen mukaan koulutuksen järjestäjällä ei esimerkiksi ole ollut mahdollisuutta hallita kaikkia tekijöitä, joiden perusteella sille kohdennettava suorite- ja vaikuttavuusrahoitus määräytyy. Reformin tavoitteiden näkökulmasta keskeistä on esimerkiksi tieto siitä, miten opiskelijat työllistyvät. Rahoituksen pohjana oleva tieto opiskelijapalautteista ja opiskelijoiden työllistymisestä on kuitenkin riittämätöntä, eikä vaikuttavuuteen perustuvaa rahoitusta ei ole voitu kohdentaa käytettävissä olevan tiedon perusteella luotettavasti.

Ammatillisen koulutuksen reformi -tarkastuksen mukaan työpaikoilla tapahtuvan oppimisen onnistuminen ja kehittäminen on ensiarvoista koulutusjärjestelmän kestävyyden varmistamisessa. Ammatillinen koulutus on kestävällä pohjalla, jos työelämäyhteistyön sisältö, toimintamalli ja vastavuoroisuus vastaavat elinkeinoelämän ja yritystoimijoiden odotuksia. Tarkastusvirastossa tehtiin vuonna 2021 jälkiseuranta aiemmin valmistuneesta tarkastuksesta, joka koski ammatillista koulutusta ja sen kehittämishankkeita. Jälkiseurannassa havaittiin, että opetus- ja kulttuuriministeriö ja Opetushallitus ovat kehittämishankkeiden hakuohjeissa jossain määrin kiinnittäneet tarkastusviraston suosituksen mukaan huomiota siihen, että hankkeiden tuloksellisuutta, kustannustehokkuutta ja työllisyysvaikutuksia tulisi olla mahdollista arvioida hankkeiden toteutumisen jälkeen.

Uudistusten hallintaa ja ohjausta tulisi parantaa

Suurissa uudistuksissa ongelmaksi voi muodostua toimeenpanon hallinta. Jos ohjausvastuuta ei ole määritelty selkeästi eikä ohjauksessa käytettävä tietopohja ole tarpeeksi kattava ja laadukas, uudistuksen toimeenpano on hankalaa. Näin havaittiin tarkastuksessa Kuntien taloustiedot ja kustannusvaikuttavuusmittaristo sosiaali- ja terveyspalvelujen ohjauksessa (Tarkastuskertomus 9/2021). Tarkastuksen mukaan sosiaali- ja terveyspalveluiden taloutta koskevan tiedon tuotantoa kehitetään eri suunnista ja talouden ohjauksessa käytettävä sosiaali- ja terveydenhuollon tietopohja koostetaan montaa eri kanavaa pitkin. Kokonaisuutta ohjaavat eri toimijat ilman, että mikään taho hallinnossa ohjaisi ja varmistaisi sitä, että kokonaisuus toimii yhteen. Toimintaa kehitetään erillisissä hankkeissa, mikä saattaa aiheuttaa informaatiokatkoksia ja vaikeuttaa kokonaisuuden hallintaa. Sosiaali- ja terveydenhuollon tiedontuotannon kokonaisohjausta tulisikin selkiyttää, ja vastuussa olevien ministeriöiden tulee ohjata prosessia kokonaisuutena.

Epäselvät ohjausvastuut vaikeuttavat uudistusten toimeenpanoa.

Myös aiemmin on havaittu, että jaettu ohjaus- tai johtamisvastuu johtaa ongelmiin. Ympäristöterveydenhuollon johtaminen jakautui aiemmin kolmen ministeriön ja kolmen keskusviraston kesken. Eriytyneessä hallintomallissa paikallisviranomaisille tuli keskusvirastoilta mittava määrä ohjaussyötteitä, eikä ohjausta sovitettu riittävästi yhteen. Vuonna 2020 tehdyssä ympäristöterveydenhuoltoa koskeneen tarkastuksen jälkiseurannassa kuitenkin todettiin, että ympäristöterveydenhuollon johto keskushallinnon tasolla on tiivistynyt ja toimijoita on aiempaa vähemmän.

Tarkastuksessa Potilas- ja asiakasturvallisuuden ohjaus ja seuranta (Tarkastuskertomus 7/2021) todettiin, että sosiaali- ja terveydenhuollon potilas- ja asiakasturvallisuuden ohjaus ja ohjeet muodostavat laajan ja vaikeatulkintaisen kokonaisuuden. Tarkastuksessa havaittiin myös, että sosiaali- ja terveysministeriö ja sen alainen hallinto eivät ole kyenneet ohjaamaan potilas- ja asiakasturvallisuutta pitkäjänteisesti ja johdonmukaisesti. Ohjauksessa on ollut katkoksia ja hitautta, ja monet keskeiset kansalliset tavoitteet ovat jääneet saavuttamatta.

Tietojärjestelmäongelmat ovat yleisiä uudistusten yhteydessä

Usein hallinnollisten uudistusten yhteydessä myös tietojärjestelmiä uudistetaan, jolloin törmätään esimerkiksi järjestelmien huonoon käytettävyyteen sekä ongelmiin niiden rajapinnoissa ja käyttövaltuuksissa. Tietojärjestelmiä uudistettaessa tulee selvittää niiden eri käyttäjien tarpeita. Lisäksi tulee kiinnittää huomiota hankkeen toteutusvaiheen riskienhallintaan sekä siihen, että järjestelmätoimittajien rooli on selkeä.

Tietojärjestelmiä uudistettaessa olennaista on selvittää eri käyttäjäryhmien tarpeet.

Ympäristöterveydenhuoltoa koskeneessa tarkastuksessa todettiin, että kuntia ei ollut otettu suoraan mukaan keskusvirastoille rakennettuihin uusiin tietojärjestelmiin. Tarkastusvirasto suositti, että ympäristöterveydenhuollossa tulisi päästä aidosti yhteisiin tietojärjestelmiin, joissa huomioidaan sekä keskusvirastojen että paikallishallinnon tarpeet. Jälkiseurannan perusteella voidaan todeta, että tietojärjestelmiä on kehitetty aktiivisesti tarkastuksen julkaisun jälkeen ja suunnitteilla on parannuksia siihen, miten kuntien tarpeet voidaan ottaa niissä huomioon.

Jos tietojärjestelmiin joudutaan syöttämään tietoja manuaalisesti ja jopa niin, että samoja tietoja syötetään erikseen useaan järjestelmään, menetetään sitä tehostamishyötyä, jota tietojärjestelmillä tavoitellaan. Esimerkiksi ammatillisen koulutuksen reformissa tietojärjestelmä ei uudistuksen toimeenpanon alkaessa ollut valmis. Käyttöönoton alkuvaiheessa järjestelmässä ilmeni teknisiä ongelmia. Järjestelmän rajapinnat eivät toimineet, minkä vuoksi koulutuksen järjestäjät joutuivat syöttämään siihen tietoja myös manuaalisesti.

Kuntien taloustiedot ja kustannusvaikuttavuusmittaristo sosiaali- ja terveyspalvelujen ohjauksessa -tarkastuksessa käsiteltiin lakiuudistusta, joka vaikuttaa siihen, miten kunnat ja kuntayhtymät raportoivat talouttaan koskevia tietoja. Vastuu tietojen keräämisestä siirtyi Tilastokeskukselta Valtiokonttorille vuodesta 2021 alkaen. Samalla kunnilta ja kuntayhtymiltä kerättävä tietosisältö muuttui, eikä kaikkien tiedontuottajien osaaminen ole ollut uudistuksen alkuvaiheessa hyvää. Tietojen laatu ja vertailukelpoisuus voivat olla uudistuksen ensimmäisinä vuosina aiempaa heikommat.

Tiedonkeruun automatisointi vähentää inhimillisen virheen mahdollisuutta. Toisaalta samalla tietojen oikeellisuuden tarkastaminen saattaa vaarantua. Esimerkiksi sosiaali- ja terveydenhuollon hoitoilmoitusjärjestelmään on kirjattu potilastietoja puutteellisesti, minkä seurauksena eräät järjestelmän tietojen perusteella muodostetut sosiaali- ja terveydenhuollon kustannusvaikuttavuusmittarit ovat osittain epäluotettavia.

Ongelmia syntyy myös mittaamisesta. Ammatillisen koulutuksen reformin keskeisistä tavoitteista vain osa on mitattavia. Tavoitteille ei ole määritetty mittareita, eikä tavoitteiden toteutumista ole vielä mahdollista vertailla numeerisen tiedon perusteella. Keskeisiä mittareita ei ole määritelty myöskään potilas- ja asiakasturvallisuudelle; tarkastuksessa havaittiin, että kansallinen tieto potilas- ja asiakasturvallisuudesta on hajanaista ja puutteellista.

Uudistuksen tulee perustua selkeään tarpeeseen ja sopia muuhun kokonaisuuteen

Hallinnollisesta uudistuksesta voidaan erottaa eri vaiheita ja niihin liittyviä riskejä. Aluksi on tärkeää selvittää, mikä on vallitseva tilanne ja mahdollisen uudistuksen tavoite sekä niiden pohjalta tarkoituksenmukainen etenemistapa. Jos ratkaistavana on ongelma, joka vaatii toimenpiteitä, selvitetään, mikä on paras tapa toimia. Uudistus vaatii huolellista valmistelua, ja sen toimeenpano hyvää kokonaisuuden hallintaa. Uudistuksen suunnittelussa tulee ottaa huomioon, miten se sopii muuhun toimintaympäristön kokonaisuuteen, ja mitkä ovat uudistuksen mahdolliset ulkoisvaikutukset. Uudistuksen toteuttamisen jälkeen on vielä seurattava, miten se vaikuttaa ongelmaan, jota lähdettiin korjaamaan.

Visualisointi: Uudistuksen keskeiset vaiheet ja riskit

Tutustu visualisoinnin taustoihin täällä.