Valtion taloudenhoidon laillisuudessa tapahtui pieni notkahdus

Perustuslain 90 §:n mukaan tarkastusviraston tehtävänä on valtion taloudenhoidon ja valtion talousarvion noudattamisen tarkastaminen. Tarkastusvirasto tarkastaa vuosittain valtion, ministeriöiden, muiden tilinpäätösvelvollisten virastojen sekä kolmen talousarvion ulkopuolisen rahaston tilinpäätökset.

Huomautuksen saaneiden kirjanpitoyksiköiden osuus on kasvanut

Tarkastusvirasto antoi vuodelta 2020 yhteensä 62 tilintarkastuskertomusta valtion kirjanpitoyksiköille. Tarkastetuista kirjanpitoyksiköistä 18 (29 %) sai huomautuksen, sillä niiden tilinpäätöksessä tai taloudenhoidon menettelyissä todettiin olennaisia puutteita. Huomautuksen saaneiden kirjanpitoyksiköiden määrä on kasvanut hieman kahdesta viime vuodesta.

Tarkastusvirasto ottaa tilintarkastuskertomuksessa kantaa seuraaviin seikkoihin: onko tilinpäätöksestä ja toiminnallisesta tehokkuudesta esitetty oikeat ja riittävät tiedot, onko sisäinen valvonta toimivaa ja onko talousarviota noudatettu. Suurin osa huomautuksista liittyi talousarvion ja sitä koskevien keskeisten säännösten noudattamiseen, josta annettiin huomautus 11 kirjanpitoyksikölle. Tilinpäätöksen oikeista ja riittävistä tiedoista annettiin huomautus 9:lle ja sisäisen valvonnan järjestämisestä 6 kirjanpitoyksikölle. Kahdeksan kirjanpitoyksikköä sai huomautuksen useammalla kuin yhdellä lausuma-alueella.

Tarkastusvirasto velvoitti kolme kirjanpitoyksikköä ilmoittamaan sille toimenpiteistä, joihin ne ovat ryhtyneet korjatakseen huomautukseen johtaneen asiantilan. Tuomioistuinlaitoksen tuli ilmoittaa, miten se aikoo korjata puutteet tiettyjen korvausten kohdentamisessa oikealle varainhoitovuodelle. Innovaatiorahoituskeskus Business Finlandin tuli ilmoittaa, miten se aikoo korjata puutteet valtuuksien käyttöön liittyvässä talousarvion vastaisessa menettelyssä. Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus (Palkeet) sai jälleen velvollisuuden ilmoittaa talous- ja henkilöstöhallinnon palveluprosessien sisäisen valvonnan järjestämisestä.

Visualisointi: Tilintarkastuksen havainnot vuosilta 2018–2020

Oheisesta visualisoinnista voit tarkastella Valtiontalouden tarkastusviraston tilintarkastushavaintoja vuosilta 2018–2020. Voit tarkastella havaintoja kategorioittain: voit esimerkiksi keskittyä sarakkeeseen, joka kertoo, onko kirjanpitoyksiköiden sisäinen valvonta ollut toimivaa. Näet vuosikohtaisesti, mitkä kirjanpitoyksiköt ovat saaneet huomautuksia, kun painat ”Näytä huomautukset” -painiketta. Saat myös näkyviin huomautuksiin johtaneet syyt napsauttamalla kirjanpitoyksikön nimeä.

Tutustu visualisoinnin taustoihin täällä.

Visualisoinnin tiedot tarkastusviraston vuosien 2018, 2019 ja 2020 tilintarkastuksissa antamista huomautuksista ja ilmoitusvelvollisuuksista löytyvät myös tästä ladattavasta Excel-tiedostosta.

Keskitettyjen taloushallintotehtävien sisäistä valvontaa tulisi kehittää

Palkeet ja sen asiakkaina olevat kirjanpitoyksiköt kuuluvat samaan valtiokokonaisuuteen, mikä tulisi huomioida myös sisäisen valvonnan järjestämisessä. Tarkastusviraston näkemyksen mukaan valtiovarainministeriöllä ja Valtiokonttorilla on keskeinen rooli siinä, että valvontaympäristö kehittyy positiiviseksi ja tehokkaaksi. Kehittämisessä tulisi pyrkiä vahvistamaan sisäisen valvonnan perustaa ja terävöittämään sitä, miten sisäinen valvonta näkyy talous- ja henkilöstöhallinnon tehtävissä ja prosessien järjestämisessä. Tarkastusviraston näkemyksen mukaan tavoitteen saavuttaminen edellyttää aktiivista ohjausotetta sekä sitä, että säädösten, määräysten ja ohjeiden valmisteluun ja erityisesti prosessien ja tietojärjestelmien kehittämiseen turvataan riittävä osaaminen niin valtiovarainministeriössä, Valtiokonttorissa kuin Palkeissa. Suositeltavaa olisi muuttaa talousarviolain 12 b §:n keskitettyjen taloushallintotehtävien määräyksenantovaltuus koskemaan myös Palkeiden asiakkaina olevia kirjanpitoyksiköitä. Muutos vahvistaisi Valtiokonttorin omistajuutta prosessin kokonaisuuden ohjaamisessa.

Talousarviolain muutos mahdollistaisi sen, että Valtiokonttori ottaisi selkeämmän kokonaisvastuun keskitettyjen taloushallintotehtävien työnjaosta ja valvonnasta.

Palkeet vastaa keskitettyjen taloushallintotehtävien yhteisistä tietojärjestelmistä, niiden automaattisista kontrolleista sekä prosessien kehittämisestä. Tarkastusten perusteella voidaan todeta, että valtionhallinnon tuottavuustavoitteet ovat ohjanneet sisäisen valvonnan ratkaisuja ja painottuneet niitä tehtäessä. Tämä on johtanut siihen, että valvonnassa on hyväksytty osin merkittäviä riskejä tai otettu käyttöön korvaavia valvontatoimenpiteitä, jotka ovat kontrolleina tehottomia. Palkeiden tulisi huomioida sisäinen valvonta nykyistä paremmin erityisesti prosessien ja tietojärjestelmien kehittämisessä. Tarkastusviraston näkemyksen mukaan hyvin suunniteltu ja käyttöönotettu sisäinen valvonta tukee myös toiminnallista tehokkuutta. Sisäinen valvonta on tehokkainta, kun kontrollit ennalta ehkäisevät virheitä ja väärinkäytöksiä.

Talousarvion noudattamiseen liittyvät huomautukset ovat lisääntyneet

Kirjanpitoyksiköille annetuista yhteensä 62 tilintarkastuskertomuksesta 11 sisälsi kielteisen laillisuuskannanoton eli yhden tai useamman yksilöidyn laillisuushuomautuksen. Talousarvion ja sitä koskevien keskeisten säännösten vastaiset menettelyt ovat lisääntyneet: vuosina 2018 ja 2019 kielteisen laillisuuskannanoton sai 7 kirjanpitoyksikköä.

Tarkastusvirasto antaa kielteisen laillisuuskannanoton, jos kirjanpitoyksikkö ei ole kaikilta osin noudattanut talousarviota tai sitä koskevia keskeisiä säännöksiä. Kielteinen laillisuuskannanotto koskee yleensä yksittäistä taloudenhoidon osa-aluetta tai menettelyä, joten sen saaminen ei tarkoita, että viraston tai valtion taloutta olisi kokonaisuutena hoidettu lainvastaisesti tai että taustalla olisi valtion varojen väärinkäyttö. Kielteistä laillisuuskannanottoa on kuitenkin aina pidettävä kyseisen viraston taloudenhoidon kannalta vakavana asiana.

Laillisuushuomautuksen saaneiden kirjanpitoyksiköiden määrä on kasvanut 57 % kahteen edelliseen vuoteen verrattuna.

Taulukossa on esitetty niiden kirjanpitoyksiköiden lukumäärä, joille on annettu kielteinen laillisuuskannanotto vuosina 2018–2020. Alimmalla rivillä esitetty laillisuushuomautusten yhteismäärä voi olla yksikköjen määrää suurempi, koska yhdelle kirjanpitoyksikölle voidaan antaa useampi laillisuushuomautus.

Laillisuushuomautuksia vuodelta 2020 oli yhteensä 14, koska ulkoministeriö, Poliisihallitus ja Business Finland saivat kukin kaksi yksilöityä laillisuushuomautusta. Yleisin syy huomautukseen vuonna 2020 oli se, että vakinaisten virkamiesten palkkoja oli maksettu talousarvion vastaisesti muista kuin toimintamenomäärärahoista. Tästä annettiin huomautus viidelle kirjanpitoyksikölle. Palkanmaksuun liittyvät huomautukset koskevat talousarvion käyttötarkoitusvirheitä; niissä määrärahaa on käytetty eri tarkoitukseen kuin eduskunta on talousarviossa päättänyt. Vuoden 2020 laillisuushuomautuksista yli puolet liittyi käyttötarkoituksen vastaiseen menettelyyn.

Vuoden 2020 huomautuksista valtaosa koskee menettelyä, josta kyseistä kirjanpitoyksikköä ei aiemmin ole huomautettu. Talousarvion vastaiset menettelyt ovat yleensä yksittäistapauksia, ja on epätodennäköistä, että ne toistuvat samassa muodossa seuraavana vuonna. Niiden taustalla ei siten useinkaan ole sellaista kontrollipuutetta, joka lisäisi niiden riskiä.

Hallinnonaloittain tarkasteltuna suurin muutos laillisuushuomautusten määrässä tapahtui työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalalla, jossa huomautuksen saaneiden kirjanpitoyksiköiden määrä kolminkertaistui 1:stä 3:een. Kolmelle hallinnonalalle ei ole annettu yhtään laillisuushuomautusta vuosina 2018–2020. Nämä ovat maa- ja metsätalousministeriön, sosiaali- ja terveysministeriön ja ympäristöministeriön hallinnonala.

Laillisuushuomautusten määrän kasvulle ei ole mitään selkeätä yksittäistä syytä. Vuosi 2020 oli kuitenkin budjetoinnin näkökulmasta poikkeuksellinen, koska lisätalousarvioita annettiin peräti seitsemän. Laillisuushuomautusten määrään ovat voineet vaikuttaa myös erilaiset budjetointiin ja määrärahojen mitoitukseen liittyvät koronavuoden haasteet.

Kilpailullisesta toiminnasta esitetyistä tiedoista annettiin huomautus usealle kirjanpitoyksikölle

Julkisyhteisöjen on 1.1.2020 lukien pidettävä kilpailutilanteessa markkinoilla harjoittamastaan taloudellisesta toiminnasta erillistä kirjanpitoa ja esitettävä toiminnan tulos tilinpäätöksessään. Kilpailullista toimintaa harjoitettiin vuonna 2020 laillisuustarkastuksen havaintojen mukaan yhteensä 26 kirjanpitoyksikössä. Muissa kirjanpitoyksikössä kilpailullista toimintaa ei ollut tai se oli vähäistä. Kilpailullinen toiminta valtiolla on monimuotoista, ja sen vuosituotot vaihtelevat kirjanpitoyksiköittäin paljon, muutamista tuhansista useisiin miljooniin euroihin.

Vuodelta 2020 annettiin neljälle kirjanpitoyksikölle huomautus siitä, etteivät ne ole esittäneet kilpailullisesta toiminnasta oikeita ja riittäviä tietoja. Keskeiseksi osoittautui se, onko kilpailullinen toiminta tunnistettu kirjanpitoyksiköissä oikein: kolme neljästä huomautuksesta koski sitä, ettei kilpailullisen toiminnan tuloslaskelmaa ollut esitetty tai sen kattavuudessa oli puutteita. Vaikka huomautuksia annettiin monta, kirjanpitoyksiköillä on hyvät valmiudet pitää kilpailullisesta toiminnasta erillistä kirjanpitoa.

Kilpailullisen toiminnan tuloslaskelma antaa oikean kuvan toiminnan tuloksesta, jos kilpailullinen toiminta on tunnistettu oikein.

Kirjanpitoyksikön on itse arvioitava, onko sillä kilpailullista toimintaa markkinoilla. Kirjanpitoyksiköt ovat arvioineet toimintansa luonnetta kattavasti, mutta varsinaisen kilpailullisen toiminnan tunnistaminen ei ole ollut yksiselitteistä. Tunnistamista vaikeuttaa se, että kilpailullisen toiminnan käsite on epäselvä ja sitä koskevan lainsäädännön tulkitseminen on vaikeaa. Säännöksen tulkinnat ja soveltamiskäytäntö täsmentynevät tulevan Kilpailu- ja kuluttajaviraston tapauskäytännön myötä.

Virastojen yhteisrahoituksesta ei kerrota talousarviossa riittävän läpinäkyvästi

Valtion talousarviossa ei nykyisellään esitetä läpinäkyvästi, että määrärahoja käytetään yhteisrahoituksen maksamiseen. Valtion sisäinen yhteisrahoitus tarkoittaa, että jokin virasto rahoittaa toisen viraston toimintaa. Valtion sisäisen yhteisrahoituksen kokonaismäärä oli vuonna 2019 noin 130 miljoonaa euroa.

Perustuslain 85 §:ssä säädetään määrärahojen siirtämiskiellosta. Jos eduskunta on hyväksynyt määrärahan tiettyyn tarkoitukseen, sitä ei saa käyttää muuhun. Määrärahaa ei saa esimerkiksi siirtää momentilta toiselle, ellei sitä ole talousarvion päätösosassa tai lailla erikseen sallittu. Sitä, että momenteilla on keskenään samanlainen käyttötarkoitus, ei tarkastusviraston näkemyksen mukaan voi pitää riittävänä lupana määrärahan siirtoon.

Yhteisrahoitteisen toiminnan budjetointimenettelyissä olennaista on, että eduskunta talousarviopäätöstä tehdessään ymmärtää, mihin talousarvion kohtaan virastot voivat määrärahaa siirtää ja minkä verran. Näin turvataan eduskunnan budjettivaltaa ja varmistetaan, että virastot käyttävät määrärahaa eduskunnan vahvistamiin tarkoituksiin myös keskinäisessä toiminnassaan.

Valtion rahoittamissa hankkeissa tulee varmistaa läpinäkyvä päätöksenteko ja riittävä valvonta

Olympiastadionin perusparannushankkeen kustannukset kasvoivat huomattavasti alkuperäisistä arvioista. Vuonna 2012 laaditussa tarveselvityksessä kustannusarvio oli 197 miljoonaa euroa ja vuonna 2014 valmistuneessa hankesuunnitelmassa 209 miljoonaa. Vuoden 2016 lopussa kustannusarvio nousi 261 miljoonaan euroon. Tarkastuksen valmistuttua arvio oli kasvanut jo 337 miljoonaan eivätkä lopulliset kustannukset olleet vielä varmistuneet. Tarkastuksessa havaittiin, ettei tieto kustannusarvioiden kehityksestä ja kustannuksiin liittyvistä epävarmuuksista ollut välittynyt aina kaikilta osin oikea-aikaisesti ja riittävässä laajuudessa rahoitusta koskevan päätöksenteon pohjaksi.

Hankkeeseen valitun urakkamallin maksuperuste on ristiriidassa valtion rahoituslinjauksen kanssa. Valtio on määrittänyt, kuinka suurella summalla se enintään osallistuu hankkeen kustannuksiin. Hankkeen keskeiselle urakalle kiinteää kattohintaa taas ei ole määritelty, vaan hinta muuttuu, kun lisä- ja muutostöitä hyväksytään. Ristiriita ei noussut esiin riittävän läpinäkyvästi hankkeen rahoituksen käsittelyssä sen jälkeen, kun urakkamalli oli hyväksytty.

Valtionapuviranomaisen suorittama valvonta ei olympiastadionin perusparannushankkeessa vastannut monimuotoisen ja pitkäkestoisen hankkeen vaatimuksia. Hankkeeseen nimetyllä ohjausryhmällä ei ollut todellisia mahdollisuuksia varmistaa, että hanke toteutuu kustannustehokkaasti ja tavoiteaikataulussa.

Jatkossa valtionapuviranomaisen tulee varmistaa, että rahoituspäätösten pohjaksi välittyy riittävän läpinäkyvä tieto kustannuksista ja mahdollisista epävarmuuksista.

Jotta julkisten varojen käyttö olisi läpinäkyvää ja kustannustehokasta, valtion tulisi valvoa laajoja, monimuotoisia ja pitkäkestoisia hankkeita asianmukaisesti ja riittävästi. Jos valtio asettaa rahoittamiinsa hankkeisiin ohjausryhmän, tulee varmistaa, että ryhmällä on riittävä päätösvalta ja asiantuntemus hankkeen ohjaamiseen sekä toimiva yhteys hankkeen päätöksentekoon. Tulevissa hankkeissa tulee varmistua rahoituspäätöksen ja urakkamallin yhdenmukaisuudesta.